Проект закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання корупції у сфері земельних відносин (р.н. 1906 від 02.02.2015)

До Верховної Ради України поточного скликання  внесений проект закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання корупції у сфері земельних відносин (р.н. 1906 від 02.02.2015). Законопроект передбачає відмову від безоплатної приватизації земель в існуючому вигляді, ліквідує погодження документації із землеустрою та державну землевпорядну експертизу як такі, і передбачає низку інших корисних, як на мене, речей. Я брав участь у розробці цього законопроекту разом з акад. Л.Я. Новаковським, С.Б. Біленком, А.Г. Мартином. Втім, законопроект було відкликано без консультацій з розробниками. Скоріш за все, це сталося внаслідок того, що законопроект було піддано різкій, і, як на мене, необґрунтованій критиці в низці електронних ЗМІ.

Так, 07.02.2015 в низці електронних ЗМІ (наприклад, http://prostir.museum/ua/post/34332) з’явилася публікація «Тупі, тупі та ще тупіші» (автор Максим Левада), у якій в різкій та безапеляційній формі було піддано критиці положення проекту закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання корупції у сфері земельних відносин (р.н. 1906 від 02.02.2015, http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53777).

При цьому характер згаданої критики свідчить про нерозуміння автором механізму дії чинного законодавства України про охорону культурної спадщини, включаючи його корупціогенний потенціал. Нижче наводимо аналіз публікації за абзацами, опускаючи вступну частину та оціночні судження автора щодо особистості народних депутатів – суб’єктів законодавчої ініціативи, які залишаємо на совісті п. Левади.

1. «В Земельному Кодексі України норма, що зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності лише за погодженням з Кабінетом Міністрів України ВИЛУЧАЄТЬСЯ (ст. 20-7).»

Згідно з чинним законодавством, пам’ятка може бути виведена з-під охорони лише шляхом її вилучення з Державного реєстру нерухомих пам’яток України, що можливо виключно з підстав, передбачених ст.15 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

«якщо пам'ятку зруйновано;

якщо пам'ятка археології, що не виявлена в наземних обсягових формах, досліджена на всій площі і по всій глибині культурного шару і при цьому не виявлено об'єктів культурної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації на місці та подальшому використанню;

якщо пам'ятка втратила предмет охорони».

Правила про підстави вилучення пам’яток з реєстру законопроектом не змінюються, навпаки, закон закриває «лазівку», яка може дозволяти виводити пам’ятки з-під охорони шляхом «зміни цільового призначення земельної ділянки».

2. «Норма про неможливість приватизації земель комунальної власності, зокрема земель під [об’єктами] історико-культурного призначення, що мають особливу історико-культурну цінність ВИЛУЧАЄТЬСЯ (ст. 38-4-в).»

Ст.38 ЗКУ не стосується приватизації земель і не пропонується до змін законопроектом. Втім, зміни щодо скорочення переліку земель, які не підлягають передачі у приватну власність, пропонуються до ст.83. Уявлення про те, що держава ставиться до своїх земель більш ощадливо, ніж приватні власники, глибоко хибне. Відзначимо, що те, у чиїй власності перебувають землі, не має жодного значення. Головне – щоб дотримувався режим охорони пам’яток, який при зміні форми власності на відповідні землі не змінюється.

3. «Визначення земель історико-культурного призначення як особливо цінних земель ВИЛУЧАЄТЬСЯ (ст. 150-1-г).»

Конструкція «особливо цінних земель» є застарілою, неефективною, корупціогенною і як така пропонується до вилучення із чинного законодавства. Ті землі, які ЗКУ проголошені особливо цінними, насправді мають особливий режим і без такого проголошення (див. Закони України "Про природно-заповідний фонд України", "Про охорону культурної спадщини" та ін.). Віднесення до особливо цінних земель згідно з ЗКУ означає лише більш складний (і, відповідно, більш корупціогенний) порядок зміни "цільового призначення" відповідних земель, що у випадку з пам'ятками взагалі позбавлено сенсу, оскільки, як вже зазначалося, режим пам'ятки може бути "знятий" лише за особливою процедурою, спеціальною по відношенню до встановленого земельним законодавством порядку зміни цільового призначення земель.

4. «Погодження проектів землеустрою відведення земельних ділянок, розташованих на території земель історико-культурного призначення, пам’яток культурної спадщини місцевого значення, їх охоронних зон, в історичних ареалах населених місць та інших землях історико-культурного призначення відповідними місцевими органами охорони культурної спадщини ВИЛУЧАЄТЬСЯ (ст. 186-3).»

«Погодження центральним органом охорони пам’яток проектів землеустрою відведення земельних ділянок, розташованих на території пам’яток культурної спадщини національного значення, їх охоронних зон та охоронюваних археологічних територіях, підлягає також погодженню з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини ВИЛУЧАЄТЬСЯ (ст. 186-3)».

«Також ВИЛУЧАЄТЬСЯ погодження відповідними органами культурної спадщини проектів землеустрою відведення земельних ділянок, розташованих на території земель історико-культурного призначення, пам’яток культурної спадщини місцевого значення, їх охоронних зон, в історичних ареалах населених місць та інших землях історико-культурного призначення (ст. 186-3).»

Зміна власника або користувача земельної ділянки в процесі відведення земельних ділянок ніяк не впливає на режим охорони пам’яток, встановлений відповідно до закону (див., зокр., ст.24 Закону України «Про охорону культурної спадщини»). Цей режим законопроектом ніяк не змінюється, не кажучи вже про відмову від нього.

У той же час, усілякі «погодження» технічної документації із землеустрою мають величезний корупціогенний потенціал, не забезпечуючи при цьому насправді законності та обґрунтованості прийнятих рішень. Погоджуючі органи, не несучи жодної реальної відповідальності за остаточне рішення, можуть заблокувати відведення земельної ділянки. Правових засобів захисту проти неправомірної відмови у погодженні (або простого затягування з його наданням) зацікавлена особа практично позбавлена, що створює прекрасне підґрунтя для корупції.

Виходячи із того, що із законодавства виключаються якісь положення, начебто спрямовані на охорону культурної спадщини, автор робить висновок про те, що «скасовується ледь не останній інструмент охорони тих пам’яток. Бо орган охорони вже не матиме можливості вимагати, наприклад, підписання охоронного договору при відведенні земельної ділянки». Висновок хибний, оскільки положення про охоронне зобов’язання (згідно з термінологією чинного Закону України «Про охорону культурної спадщини» - охоронний договір) законопроектом не зачіпаються. Втім, відзначимо, що конструкція «охоронного договору» за чинним законодавством України є абсурдною, оскільки «договір» укладається без усякої добровільності з боку власника пам’ятки (ч.1 ст.23 Закону), і до того ж «відсутність охоронного договору «не звільняє особу від обов’язків, що випливають із цього Закону» (ч.4 ст.23 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

Наведені автором цифри про зменшення кількості пам’яток, що перебувають під охороною, ніяк не стосуються пропонованих новацій, адже норми земельного законодавства, які пропонується змінити, не регулюють питання про взяття пам’яток під охорону та вилучення їх з-під охорони.

Посилання автора на досвід «країн Євросоюзу або Канади чи якоїсь іншої країни», де «без дозволів органів охорони часто і чихнути на землі неможливо», є некоректним, оскільки законопроект ніяк не стосується дозвільного механізму здійснення певної діяльності, що впливає на пам’ятки, натомість, стосується питань відведення земельних ділянок. Водночас, механізму, ідентичного «цільовому призначенню» в розумінні законодавства України в «країнах Євросоюзу чи Канаді» просто не існує. 

При цьому я не вважаю законопроект досконалим. Поза сумнівом, його положення можна покращити. Але робити це слід шляхом фахового обговорення. Огульна необгрунтована критика і навішування ярликів - шлях в нікуди.

 


Коментарі   

# Ксені 03.04.2015, 11:42
Випадково натрапила на дану публікацію і судячи з дати вона втратила актуальність на сьогодні. Проте зверну Вашу увагу на деякі аспекти пам'яткоохоронної роботи. Вилучення пункту про погодження проектів землеустрою відведення земельних ділянок органами охорони культурної спадщини на практиці призводить до загрози втрати пам'яток археології, які перебувають на обліку, а також тих, які можуть бути виявлені в ході досліджень. Особливість нерухомих пам*яток культурної спадщини полягає в тому, що вони "невіддільні" від земель історико-культурного призначення, відповідно мають перебувати в одному правовому полі "і пам*ятки ,і землі". Першим цвяхом проти археології був закон 2012 р., подібний законопроект цілком може "добити" її. Почитайте думки археологів щодо проекту попередників Вашої ініціативи у 2012 р. http://www.istpravda.com.ua/columns/2012/11/28/101847/
Відповісти