Участь громадськості у контролі над видатками чиновників

Раніше на моєму сайті я вже описував ініціативу щодо створення правового механізму для участі громадськості у контролі за видатками чиновників. Радий, що після деякого доопрацювання ініціатива зареєстрована як законопроект. Навряд чи він буде сприйнятий однозначно, тому не зайвим вважаю висловити додаткові аргументи на його обгрунтування. 

На даний час практично загальновизнано, що рівень розвитку громадянського суспільства в Україні знаходиться у різкому контрасті із станом державного апарату. У той час, коли волонтери за свої кошти, часто ризикуючи не лише здоров’ям, а і життям оснащують армію, допомагають переселенцям тощо, багато чиновників продовжують «сидіти на схемах» і неправомірно збагачуватися. Завдяки складовій громадянського суспільства в Україні – журналістиці – надбанням громадськості постійно стають відомими подібні факти, часто просто кричущі. Втім, вони рідко отримують належну правову оцінку та призводять до кадрових змін.

За нормальних обставин можна було б розраховувати, що по спливу певного часу громадянському суспільству, насамперед, за допомогою інституту виборів вдасться подолати чи, принаймні, звести до мінімуму прояви найгіршої хвороби державного апарату – корупції. Втім, сьогодні в Україні обставини не можна вважати нормальними, і подолання корупції протягом стислого часу є питанням виживання держави, і питанням людських життів. Тому існує гостра потреба у особливих механізмах, які дозволили б громадянському суспільству боротися з корупцією «напряму».

Подібні пропозиції вже виносилися на широкий загал – див., наприклад, «На частном слове» (інтерв’ю з В. Соколовським). Поділяючи висловлену у ній ідею (доцільність створення правової основи для підтримання обвинувачення у суді громадянином), хочу запропонувати іншу ініціативу подібного спрямування. Йдеться про надання громадським об’єднанням повноваження безпосередньо виносити на розсуд суду справи про корупційні адміністративні правопорушення, складаючи протоколи у справах про адміністративні правопорушення.

Чому саме громадським об’єднанням, а не окремим громадянам? Вбачається, що надання можливості окремим громадянам складати протоколи призвело б до спокуси зловживання цією можливістю, появи такого собі «юридичного спаму», коли підставні особи «складали» б десятки і сотні необґрунтованих протоколів. Громадське об’єднання – юридична особа, створити яку не так вже й просто. Витрати часу та грошей на створення громадського об’єднання зіставні з витратами на розгляд необґрунтованого протоколу, тому надання можливості складати протоколи саме громадським об’єднанням виглядає збалансованим рішенням. Можливо, варто створити й інші запобіжники від зловживання повноваженням на складання протоколу – наприклад, у вигляді обов’язкового страхування цивільної відповідальності, заподіяної зловживанням, або депозиту, призначеного для покриття цієї відповідальності. Втім, це предмет обговорення, можливо – навіть за результатами першої практики реалізації ідеї.

При цьому вбачається необхідним скорегувати і самі склади адміністративних корупційних правопорушень – громадськість повинна отримати можливість бити по найбільш вразливому місцю корупціонерів – їх витратам.

Справді, важливою проблемою протидії корупції є їх висока латентність. Якщо чиновник отримує хабар, зазвичай, обидві сторони зацікавлені у тому, щоб все, що сталося, залишилося між ними. Тому вбачається необхідним встановити обов’язок чиновників «жити по засобам» (тобто у відповідності із задекларованим майновим станом). Вже саме по собі його невиконання («ведення способу життя, що не відповідає задекларованому майновому стану») повинно розглядатися як адміністративне правопорушення, притягнення до відповідальності за яке, що дуже важливо, згідно із п.7-1 ст.36 Кодексу законів про працю України має тягнути звільнення з посади.

Навіть у випадку, коли кошти та засоби, за допомогою яких чиновник «живе не по декларації», отримані правомірно («родичі допомогли», «теща дозволила поїздити на машині», «кум дозволив пожити у будинку», «шанувальники регулярно пригощають в ресторані» і т.п.), чиновник повинен знати, що сам факт систематичного «життя не по декларації» шкодить авторитету держави, тому переслідується законом.

Певну проблему, на перший погляд, складає те, що у разі отримання значних законних доходів у новому році, що явно на відповідають майновому стану, задекларованому у попередній декларації, чиновник не матиме змоги їх витратити до закінчення декларування. Втім, видається, що покладення на чиновника такого тягаря буде справедливим з мотивів, вже описаних вище – сам факт життя у спосіб, що не відповідає декларації за попередній період, підриває довіру до держави. Крім того, ч.2 ст.52 Закону України «Про запобігання корупції» передбачає механізм «додаткового» декларування (у 10-денний строк) у разі «[у] разі суттєвої зміни у майновому стані суб’єкта декларування …».

Досить загальний характер формулювання («ведення способу життя, що не відповідає задекларованому майновому стану»), є, на мій погляд, виправданим. Без оціночних і загальних понять сучасна правова система обійтися не може, і переконаний, що судова практика дасть належне тлумачення даному поняттю. Принаймні, найбільш кричущі випадки зможуть отримати належну правову оцінку. З іншого боку, формула «спосіб життя» вимагає доведення певної системності у діях (витратах) чиновника, тобто встановлює досить жорсткі вимоги до наявності доказової бази.

Навіть у випадку, коли недобросовісному чиновнику вдасться використати загальний характер формулювання («спосіб життя») для уникнення відповідальності, вбачається, що сам факт судового розгляду у справі про адміністративне правопорушення (або навіть його загроза) здатний справити відчутний стримуючий ефект як на нього, так і на інших потенційних корупціонерів.

Хочу підкреслили, що описана законодавча ініціативи не конкурує, а взаємно доповнює Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції», ухвалений 12.02.2015 року в цілому та направлений на підпис Президенту України. Останній передбачає (шляхом викладення у новій редакції ст.368-2 Кримінального кодексу України) кримінальну відповідальність за «[н]абуття особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, її близькою особою у власність активів у значному розмірі, законність підстав набуття яких не підтверджено доказами, а так само передача нею таких активів будь-якій іншій особі». Цей закон не стосується випадків, коли активи у власність не набуваються, або набуваються у власність правомірно (хоча такі випадки можуть бути просто добре прихованими корупційними діяннями), як і не надає громадськості можливості боротися з корупцією безпосередньо.

Описані вище ідеї втілені у законопроекті, який внесений до Верховної Ради України н.д. Ю. Дерев’янком та І. Сусловою (р.н. 2315 від 04.03.2015).

Проект

ЗАКОН УКРАЇНИ

Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо запобігання корупції

Верховна Рада України постановляє:

І. Внести зміни до таких законодавчих актів України:

1) у статті 23 Закону України «Про запобігання корупції» (Відомості Верховної Ради України, 2014, № 49, ст.2056):

назву статті доповнити словами «та іншої вигоди»;

доповнити статтю частиною п’ятою такого змісту:

«5. Особам, зазначеним у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, забороняється вести спосіб життя, що не відповідає їх задекларованому майновому стану.»

2) у Кодексі України про адміністративні правопорушення (Відомості Верховної Ради Української РСР, 1984, додаток до № 51, ст.1122):

а) у статті 172-5:

доповнити назву статті словами «та іншої вигоди»;

доповнити статтю частиною третьою такого змісту:

«Ведення способу життя, що не відповідає задекларованому майновому стану -

тягне за собою накладення штрафу від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.»

б) доповнити пункт 9 частини першої статті 255 абзацом четвертим такого змісту:

«уповноважена особа громадського об’єднання, напрями діяльності якого передбачають громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання і протидії корупції (статті 172-4, 172-5, 172-9).»

ІІ. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.

Голова

Верховної Ради України