Вирішення земельних спорів

Управління у галузі земельних відносин 3.9

3.9. Вирішення земельних спорів

У правовій доктрині земельні спори визначаються по-різному1. Нижче під земельними спорами ми будемо мати на увазі будь-які спори, що виникають із земельних відносин.

Відповідно до ст.158 ЗКУ, земельні спори вирішуються не лише (1) судом, а і (2) органами місцевого самоврядування та (3) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин:

«1. Земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин..

2. Виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей.

3. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах.

4. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, вирішує земельні спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розташування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів.

5. У разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, спір вирішується судом.»


Деякі вчені вказують на неконституційність даного положення в частині надання права вирішувати спори іншим органам, окрім судів. На їх думку, воно суперечить ст.124 КУ, за якою правосуддя здійснюється виключно судом.

На нашу думку, суперечність у даному випадку відсутня. Слід відрізняти поняття «вирішення спору» та «правосуддя». Вважаємо, що ці поняття співвідносяться між собою як ціле і частина. Відмежувальною ознакою правосуддя є те, що при його здійсненні вирішення спору характеризується остаточністю і неможливістю оскарження прийнятого рішення до іншої системи органів.

З іншого боку, на наш погляд, норми ст.158 ЗКУ, які дозволяють вирішувати земельні спори іншим органам, крім суду (а відповідно, і ст.ст.159-161 ЗКУ, які регламентують різні аспекти вирішення спорів цими органами), є декларативними і не мають практичного застосування. Вирішення спорів органами місцевого самоврядування та земельних ресурсів (ч.ч.3 та 4 ст.158 ЗКУ) не передбачає остаточності прийнятого рішення. Оскільки прийняте за результатами розгляду спору рішення не є виконавчим документом (ч.2 ст.17 ЗУ «Про виконавче провадження»), виконати його примусово неможливо. З огляду на це, незрозуміло, навіщо потрібно таке вирішення спору, і чи взагалі можна вважати, що спір у даному випадку «вирішується».

Певна практика розгляду земельних спорів органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, втім, існує. Проте назвати такий розгляд «вирішенням» спорів важко. Напр., в Житомирі діє комісія міськради по земельним спорам2; аналогічна комісія діє в Костополі3; узгоджувальна комісія по розгляду спорів з приводу суміжного землекористування діє в Івано-Франківську4 тощо. Основною місією комісії по земельним спорам в Одесі є розгляд відмови суміжних власників та землекористувачів від погодження меж (ст.198 ЗКУ) при приватизації земельної ділянки, результатом якого може бути рекомендація міській раді прийняти рішення про приватизацію за відсутності погодження меж5.

Комісії також можуть пропонувати варіанти розподілу земельних ділянок, що перебувають у спільному користуванні. Діяльність комісій, по суті, більше нагадує не діяльність суду, а роботу медіатора-посередника, що сприяє досягненню сторонами мирової угоди.

NB. Трапляються випадки делегування повноважень щодо вирішення земельних спорів місцевих рад місцевим органам виконавчої влади див., напр., рішення Запорізької міськради від 15.10.03 №43 «Про делегування повноважень Запорізької міськради районним адміністраціям щодо вирішення спорів з приводу суміжного землекористування»6. Як вже зазначалося, «вирішення» земельних спорів в описаних випадках повноваженням назвати важко, тому питання про те, чи відповідає закону делегування таких «повноважень», на детальний розгляд не заслуговує.


У більшості випадків спроба вирішити спір в позасудовому порядку виявляється невдалою, і врешті-решт спір опиняється на розгляді суду. З огляду на сказане, зосередимо увагу на вирішенням спорів судом.


Земельні спори, що вирішуються в порядку цивільного судочинства

Щодо позиції ВСУ щодо особливостей застосування загальними судами законодавства при розгляді земельних спорів див. Постанову Пленуму ВСУ від 16.04.2004 №7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ». Процесуальний порядок вирішення спорів визначається ЦПК. На деякі особливості його застосування звертається увага у процитованій вище Постанові Пленуму ВСУ. Її положення не є обовязковим для судів при вирішенні відповідних спорів. Незважаючи на спроби встановити таку обовязковість у ЗУ «Про судоустрій та статус суддів», КУ передбачає принцип незалежності суддів та підкорення їх лише закону (ст.ст.126, 129). До того ж, чимало прикладів, коли ВСУ сам не слідує постановам свого Пленуму.

Нижче будуть розглянуті окремі проблемні питання, що виникають при розгляді земельних спорів в порядку цивільного судочинства (ті, що не були розглянуті при аналізі інших тем).

Спори про визнання недійсними, нечинними (скасування) державних актів про право власності на земельні ділянки є одними із найчисельніших. Позови про визнання недійсними державних актів (рідше їх скасування) заявляються при приватизації частки у власності на земельну ділянку одним з її користувачів без згоди іншого7, при приватизації частини земельної ділянки, що перебуває в користуванні, без згоди інших користувачів8, за відсутності згоди суміжних власників або землекористувачів при встановленні межі9, у випадках, коли земельною ділянкою розпорядився неуповноважений орган10, коли суміжний користувач приватизував дві земельні ділянки одного виду цільового використання11, коли приватизовано земельну ділянку, на якій знаходиться житловий будинок іншої особи12, коли на приватизованих сусідніх земельних ділянках власники «підняли трубу, по якій стікала дощова вода»13 тощо.

Вважаємо, що практика розгляду судами подібних спорів є неприпустимою, адже державний акт це лише документ, що посвідчує право на земельну ділянку. «Спір» щодо державного акту це в будь-якому випадку не спір про право. Відповідно, «спори» щодо недійсності (скасування) державних актів розглядатися судами не повинні. Тим більше, що із зміною до законодавства провідну роль у посвідченні права на земельну ділянку, як це і має бути, почав відігравати Державний реєстр прав.


Спори щодо дійсності договорів оренди земельних ділянок, земельних часток (паїв), договорів купівлі-продажу. Вище вже розглядалося питання про співвідношення неукладеності та недійсності договорів, а також проблеми кваліфікації договорів щодо земельних ділянок, що суперечать закону, як нікчемних (див. п. 2.1 теми «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки», п. 5.2 теми «Право землекористування»).

Особливості вирішення спорів щодо визнання недійсними договорів оренди землі розглядалися вище у п.5.2 тем «Право землекористування», договорів оренди земельних часток (паїв) у п.2.2 теми «Право на земельну частку (пай)».


Проблема. Апеляційний суд Закарпатської обл. (суддя Р.Ю. Кондор)14 слушно звертає увагу на те, що згідно із ЗУ «Про судову експертизу» (ч.4 ст.7) для проведення деяких видів експертиз, які не здійснюються виключно державними спеціалізованими установами, за рішенням особи або органу, що призначили судову експертизу, можуть залучатися крім судових експертів також інші фахівці з відповідних галузей знань. Експертиза, отже, може доручатися і особам, що не внесені до державного Реєстру атестованих судових експертів. Як зазначається, «не завжди виправдане «вузьке» розуміння питань щодо належного експерта призводить до того, що експертизи, які цілком можна провести силами різних фахівців у розумні строки, призначаються вкрай обмеженому колу експертів у області або експертним установам за межами області, які перевантажені дорученнями й інших органів, а це, в свою чергу, суттєво затягує розгляд справи і може тягти інші негативні наслідки».


Проблема. Найсерйознішою проблемою видається розгляд судами загальної юрисдикції справ за «спорами», які насправді спорами про право не є. Найяскравішим прикладом є «спори» щодо визнання недійсними (незаконними), скасування тощо державних актів, погодження меж тощо. До цієї ж групи належить, напр., спір про визнання недійсним проекту відведення земельної ділянки15. Суд відмовив у задоволенні позову з тих підстав, що, зокр., проект «не є правовстановлюючим документом чи правочином». Як видається, у даному випадку слід відмовляти не у задоволенні позову, а у відкритті провадження.

Інший приклад справа за позовом про визнання висновку про відновлення межі «недійсним як винесеного не уповноваженого на це органом»16 (РДА прийняла «заключение» про відновлення межі між домоволодіннями, що позивачі вважали вирішенням земельного спору). Справа розглядалася більше 5 років, складає 426 аркушів. Втім, видається, що предмет спору тут взагалі був відсутній, справа розгляду в суді не підлягала.


Спори, що розглядаються в порядку адміністративного судочинства

Серед спорів, на які згідно із законом (ст.17 КАСУ) поширюється компетенція адміністративних судів, слід виділити насамперед (1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також (2) спори за зверненням субєкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Проблема. Питання розмежування юрисдикції між, з одного боку, адміністративними судами, та загальними та господарськими з іншого вже тривалий час є складним, що обумовлено техніко-юридичними недоліками положень про підвідомчість КАСУ.

Після складного і болісного періоду невизначеності в Україні усталилася практика, яку спрощено можна виразити такою формулою: всі справи (навіть у разі, якщо субєктом спірних правовідносин є субєкт владних повноважень), де йшлося про захист оспореного або порушеного цивільного права у земельних правовідносинах, повинні розглядатися за правилами цивільного або, залежно від субєктного складу спірних правовідносин, господарського судочинства (див., зокр., п.15 Рекомендацій президії ВГСУ від 27.06.2007 №04-5/120 «Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам», розд.1 Постанови Пленуму ВГСУ «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» від 17.05.2011 №6).

На наш погляд, такий підхід є цілком вірним, він повністю відповідає як ст.15 ЦПК, так і призначенню адміністративного судочинства: захистити в публічних правовідносинах «слабку» сторону насамперед, фізичну особу, громадянина, і натомість обмежити жорсткими рамками «сильну» сторону - субєкта владних повноважень. Якщо йдеться про відносини, у якими сторони є рівними, а субєкт владних повноважень просто реалізує (як будь-який інший представник власника), напр., право державної власності на землю жодного сенсу розглядати спір із таких відносин в порядку адміністративного судочинства немає.

Разом із тим, останнім часом досить поширеною є думка, що описаний вище усталений підхід до розмежування підсудності щодо вирішення земельних спорів між загальними та адміністративними судами має зазнати докорінних змін у звязку із ухваленням рішення КСУ від 01.04.2010 №10-рп/2010.

КСУ у своєму рішенні вказав, що при вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 143 КУ), при вирішенні питань розпорядження землями територіальних громад (п.п. «а»-«г» ст. 12 ЗКУ) місцеві ради «діють як суб'єкти владних повноважень». Нарешті, положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КАСУ «слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності».

На перший погляд, і справді, в усіх описаних нормах КСУ «побачив» здійснення місцевими радами владних повноважень. Водночас, звертає увагу на себе те, що при винесенні рішення Суд не використовував формулювань на зразок «виключно» або «лише». Саме рішення КСУ також залишає чимало простору для тлумачення, і за одним з можливих тлумачень місцеві ради в описаних ситуаціях можуть діють як субєкти владних повноважень, але можуть виступати і в іншій ролі. На наш погляд, саме такий підхід і є єдино правильним, оскільки, вочевидь, і при «вирішенні питань місцевого значення», і при розпорядженні землями комунальної власності місцеві ради цілком можуть вступати у цивільні відносини, які повністю підпорядковуються принципу юридичної рівності сторін. Так, безглуздо було б оцінювати дії місцевої ради з точки зору принципів, закріплених у ч.3 ст.2 КАСУ, у випадку, коли йдеться про укладення договору оренди земельної ділянки.

Крім того, не менш важливо те, що при вирішенні питань, поставлених у конституційному поданні, КСУ ні прямо, ні опосередковано не тлумачив положень ЦПК та ГПК про юрисдикцію. Тому навіть якщо стати на позицію, за якою в рішенні КСУ йдеться про те, що всі і будь-які земельні спори з органами місцевого самоврядування, які виникають при «вирішенні питань місцевого значення» або при розпорядженні землями комунальної власності, є публічно-правовим і потрапляють до підвідомчості адміністративних судів, застосування ч. 2 ст. 4 КАСУ («[ю]рисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення») призведе до висновку, що, напр., земельний спір за участю ради щодо укладення договору оренди землі з громадянином буде розглядатися загальним судом як спір цивільний в силу положень ст. 15 ЦПК.

Таким чином, «механічна» відмова загальних судів від своєї юрисдикції у земельних спорах за участю рад (а за аналогією й інших органів), що «вирішують питання місцевого значення» або розпоряджаються комунальними (за аналогією державними) землями начебто на підставі рішення КСУ була б великою помилкою. У кожному випадку слід застосовувати не лише ст. 17 КАСУ, а і положення ЦПК та ГПК про підвідомчість, і, виходячи із аналізу спірних правовідносин, визначати їх характер. В деяких випадках такі відносини будуть публічно-правовими (напр., у випадку безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами), а в деяких цивільними або господарськими (напр., у випадку приватизації земельної ділянки шляхом її продажу на конкурентних засадах).

Слід відзначити, що саме такий підхід відображено у чинній редакції пп.1.4 Постанови Пленуму ВГСУ від 17.05.2011 №6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин».


NB. Слід підтримати висловлену Н.В. Ільків та О.В. Ільницьким пропозицію щодо встановлення у процесуальному законодавстві порядку, за яким при виявленні непідсудності справи даному суду суд самостійно направляв справу до належного органу без повернення позивачеві17. Це тим більш доцільно за умов недостатньо чіткого законодавчого розмежування юрисдикції загальних, господарських та адміністративних судів.

Запропоноване правило варто доповнити іншим, яке заборонило б відмовляти у розгляді справи, спрямованої до певного суду судом іншої юрисдикції. Приклад такого правового регулювання дає Німеччина. Так, третє речення другого абзацу §17а Закону про судоустрій (Gerichtsverfassungsgesetz18) передбачає, що той суд, до якого інший суд передав справу як до компетентного, зобов'язаний дотримуватися цього рішення i не має права відхилити справу за непідсудністю.



Земельні спори, що розглядаються в порядку господарського судочинства

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.1 ГПК,

«Підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності.»


Насамперед, господарським судам підвідомчі спори, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів «та з інших підстав» (ст.12 ГПК). Це спори, повязані з укладенням, виконанням та припиненням договорів оренди земельних ділянок, спори щодо встановлення земельних сервітутів, спори про захист права власності та користування земельними ділянками тощо. Особливості вирішення таких спорів розглядаються у Постанові Пленуму ВГСУ «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» від 17.05.2011 №6.

Особливості вирішення господарськими судами окремих категорій спорів розглядалися в межах інших тем.


Проблема запровадження спеціальної земельної юрисдикції

У спеціальній літературі висловлюються пропозиції запровадити спеціальну форму та механізм вирішення земельних спорів, а також запровадити спеціалізовані земельні суди19. Як видається, у сучасних умовах, коли складність судової системі часто стає серйозною перешкодою для захисту порушених прав, запровадження спеціальної земельної юрисдикції видається невиправданим. Воно здатне ускладнити і без того доволі заплутану судову систему України. Не можна не погодитися із Н.В. Ільків та О.В. Ільницьким у тому, що, хоча історії відомий позитивний досвід запровадження спеціалізованих земельних судів або квазісудових установ, «на сучасному етапі це не ідеальне вирішення проблеми»20.

Більш перспективним є запозичення позитивного досвіду США та інших країн, де використовується т.з. медіація посередництво, сприяння виробленню компромісу. По ряду категорій спорів досудове звернення до медіатора є обовязковим. Медіація довела свою дуже високу ефективність і дозволила розвантажити суди. Як видається, правило про обовязковість медіації доцільно було б передбачити для окремих земельних спорів (зокр., з приводу дотримання правил добросусідства, межових спорів тощо). Крім того, у США запроваджено суд для дрібних спорів, де справи розглядаються за спрощеною процедурою, позивачеві достатньо викласти сутність своєї вимоги. Рішення суду є остаточним і оскарженню не підлягає. Сума позову обмежена, суд захищає право лише шляхом присудження до відшкодування шкоди, збитків або виконання грошового обовязку в натурі. Такі суди також могли б сприяти ефективному захисту земельних прав і дозволили б розвантажити існуючу судову систему.

Варто зазначити, що і чинне процесуальне законодавство дозволяє ефективно вирішувати земельні спори, враховуючи при цьому їх специфіку. Так, вірно вчиняють ті суди, які у необхідних випадках проводять огляд спірної земельної ділянки за її місцезнаходженням (ст.140 ЦПК України)21. Разом із тим, далеко не завжди це доцільно, тому пропозиція зробити огляд земельної ділянки при вирішенні земельного спору обовязковим, яка висловлюється деякими авторами, видається нам необґрунтованою.


Протокол про огляд доказів за їх місцезнаходженням

(цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)





1 Осокин Н.Н. Разрешение земельных споров по законодательству РСФСР // Вестник Московского университета. Серия ІІ. Право. 1992. - №1. С.44; Станкевич Н.Г. Земельное право: Учебное пособие. Мн.: Книжный Дом, 2003. С.281; Лейба Л.В. Правове регулювання вирішення земельних спорів. Дис. … к.ю.н. … 12.00.06. Харків: Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, 2005. С.6.

2 Матеріали справи №2-1716/09, розглянута Богунським райсудом м. Житомира, про визнання рішення недійсним, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку.

3 Справа №2-598/09, розглянута Костопільським райсудом Рівненської обл., про розподіл земельної ділянки, яка знаходиться у спільному користуванні.

4 Положення затвердження рішенням виконкому Івано-Франківської міськради від 16.06.1999 №262.

5 А.І. Ріпенко. Приватне повідомлення.

6 Матеріали справи №2-4019/09, розглянута Шевченківським райсудом м. Запоріжжя, про закріплення норми земельної ділянки, усунення перешкод в здійсненні права на приватизацію земельної ділянки.

7 Справа №2-1716/09, розглянута Богунським райсудом м. Житомира про визнання рішення недійсним, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку.

8 Справа №2-127/09, розглянута Рівненським міським судом за позовом Т.В.П. до Т.Б.П. про визнання недійсними державних актів про право власності на земельні ділянки.

9 Справа №2-138/09, розглянута Корольовським райсудом м. Житомира за позовом Б.Р.Й. до Т.І.А., управління земельних ресурсів про визнання недійсним рішення виконавчого комітету Житомирської міськради про передачу у власність земельної ділянки Т.А.П, а також визнання недійсними державних актів на право власності.

10 Справа №2-176/09, розглянута Житомирським райсудом за позовом райпрокурора в інтересах П.Л.В. до Камянської сільради та М.В.В. про визнання недійсним рішення та державного акту на право власності на земельну ділянку.

11 Справа №2-71/09, розглянута Волочиським райсудом Хмельницької обл. за позовом С.С.В. до М.М.І. про усунення перешкод у здійсненні права користування земельною ділянкою (зустрічний позов).

12 Справа №2-36/2009, розглянута Черкаським райсудом Черкаської обл. за позовом Т.Т.М. до Б.Л.І., Білозерської сільради про визнання недійсним і скасування рішення сільради та державного акту на землю.

13 Справа №2-1184/09, розглянута Шепетівським міськрайсудом Хмельницької обл.., за позовом Б.Н.М. до М.Н.С., К.Н.А. про визнання недійсними актів приватної власності на землю.

14 Лист Апеляційного суду Закарпатської обл. від 07.05.2010 №1-13/6 // Поточний архів Верховного Суду України.

15 Справа №2-3422/09, розглянута Голосіївським райсудом м. Києва за позовом М.О.Г. до ГУ земельних ресурсів виконавчого органу Київради про визнання недійсним проекту відведення.

16 Справа №2-8/09, розглянута Нахімовським райсудом м. Севастополь за позовом Д.В.А., А.Ф.Ш. до Нахімовської РДА м. Севастополя про визнання висновку недійсним.

17 Ільків Н.В., Ільницький О.В. Окремі процесуальні аспекти судового вирішення земельних спорів // Земельне право України. 2006. - №8. С.11-13.

18 Ein Service des Bundesministeriums der Justiz in Zusammenarbeit mit der juris GmbH - www.juris.de // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gvg/gesamt.pdf

19 Гуменюк В. Спеціалізованим судам бути! // Землевпорядний вісник. 2008. - №1. С.28; Лейба Л.В. Деякі питання судового захисту земельних прав // Земельне право України. 2006.- №4. С.11-17; Лейба Л.В. Правове регулювання вирішення земельних спорів. Дис. … к.ю.н. … 12.00.06. Харків: Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, 2005. С.139-141, 160, 165.

20 Ільків Н.В., Ільницький О.В. Окремі процесуальні аспекти судового вирішення земельних спорів // Земельне право України. 2006. - №8. С.16-17.

21 Див., наприклад, цивільні справи: №2-66/09, розглянута Марганецьким міськсудом Дніпропетровської обл. за позовом В.О.А. до Г.Н.Д. про встановлення земельного сервітуту; №2-195/09, розглянута Корецьким райсудом Рівненської області, за позовом Г.О.К. до З.М.М. про усунення перешкод в користуванні землями загального користування та присадибною земельною ділянкою.