Поняття та склад земель населених пунктів

Правовий режим земель населених пунктів 1

1. Поняття та склад земель населених пунктів


Поняття «землі населених пунктів»

До земель населених пунктів належать усі землі, розташовані у межах населених пунктів як специфічних адміністративно-територіальних одиниць (сіл, селищ та міст).

NB. До прийняття Основ земельного законодавства СРСР 1968 р. не включалися до складу міських земель землі, надані для потреб оборони, транспорту, органам, що зайняті розробкою надр.


NB. Станом на 01.01.2006 площа земель у межах населених пунктів становила 7332,1 тис. га, тобто 12,1% загальної площі земель України, з них земель міст 1304,1 тис. га, селищ 546,1 тис. га, сільських населених пунктів 5481,9 тис. га. У межах населених пунктів 1626,2 тис. га забудовано1. Станом на 01.04.2009 площа населених пунктів незначно зросла до 7394,0 тис. га2.


Певні території за межами міст повинні мати особливий режим, спрямований на забезпечення потреб міст (тобто багато у чому спільний із режимом земель населених пунктів). Йдеться про землі приміської та зеленої зони (їх існування передбачалося ст.ст.99, 100 ЗК УРСР 1970 р.). Хоча потреба в таких зонах є очевидною, чинний ЗКУ лише згадує про існування зелених зон (ст.51), проте не визначає їх режиму. Окремі положення про зелені зони містяться у ПКМ від 16.05.2007 №733 «Про затвердження Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок», а також у ГОСТ 17.5.3.01-78 «Охрана природы. Земли. Состав и размер зеленых зон городов» та ГОСТ 17.6.3.01-78 «Охрана природы. Флора. Охрана и рациональное использование лесов зеленых зон городов. Общие требования».

Ґрунтовне дослідження правового режиму приміських зон виконав А.І. Ріпенко3. Він слушно зазначає, що «окремі приписи щодо правого режиму приміських зон збереглись у розпорошених актах (переважно підзаконних) діючого законодавства України»4. Так, п.1.6 ДБН 360-92** передбачено виділення «приміських зон багатофункціонального призначення», п.1.2 ДБН Б.1-3-97 згадане встановлення «територій спільних інтересів» відповідних територіальних громад («приміських територій»). ДБН Б.2.4-2-94 згадує про існування «приміських зон». При цьому всі названі акти виходять із того, що планувальна документація щодо встановлення приміських зон має затверджуватися відповідними міськими радами. Втім, ці положення підзаконних актів не забезпечені нормами закону, який надавав би міськрадам повноваження затверджувати планувальну документацію, дія якої поширювалася б за межі міста. «Режим приміської зони» згаданий у п.7 ч.3 ст.25 ЗУ «Про столицю України місто-герой Київ», втім, дане положення не встановлює регулювання і є декларативним. В результаті, як зазначає А.І. Ріпенко, «планування у відповідних схемах та генеральних планах територій приміських зон на даний час не має практично ніякого юридичного значення»5.


Щодо поняття меж населених пунктів, порядку їх встановлення та зміни див. п.3.3. «Встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць» теми «Управління у галузі земельних відносин».

Землі населених пунктів, займаючи незначну частину земельного фонду України (напр., землі міст складають лише біля 2% території України), з одного боку, концентрують на собі більшу частину продуктивних сил України, левову частку факторів, що складають антропогенне навантаження на навколишнє природне середовище і являють собою небезпеку для людини. З іншого боку, в населених пунктах проживає практично все населення, захистити яке від несприятливих впливів та створити якому сприятливі умови життя і покликані вимоги щодо раціонального використання, охорони та відтворення населених пунктів.


Співвідношення понять «землі населених пунктів» та «землі житлової та громадської забудови»

Діючий ЗКУ (на відміну від чинних раніше кодексів) не виділяє землі населених пунктів як окрему категорію земель. Натомість, в окрему категорію виділені землі житлової та громадської забудови (ст.38 ЗКУ):

«До земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.»


NB. Землі житлової та громадської забудови займають 1,7 млн. га6.


Отже, поняття «землі населених пунктів» та «землі житлової та громадської забудови» співвідносяться як ціле та частина.

Мотивом законодавчої «заміни» категорії «землі населених пунктів» на «землі житлової та громадської забудови» стало те, що категорія земель населених пунктів виділялася, на думку багатьох вчених, не за критерієм цільового призначення, а за критерієм територіального розміщення. Відзначимо, що виділення земель в окрему категорію не самоціль, а визнання їх однорідного і усталеного правового режиму, відмінного від режиму інших земель. На наш погляд, у земель населених пунктів такий режим є, а в земель житлової та громадської забудови немає, адже все, що сказано у ст.39 «Використання земель житлової та громадської забудови» ЗКУ, повною мірою стосується всіх земель населених пунктів:

«Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.»


NB. Ще у 1963 р. В.П.Балєзін критикував виключення земель т.з. «спеціального призначення» зі складу земель населених пунктів, зазначаючи, що на ці землі повною мірою поширюються проекти планування та забудови, що розробляються для населеного пункту в цілому7.


Склад земель населених пунктів

Характерною ознакою земель населених пунктів є входження до їх складу земель різних категорій.

Напр., у межах м. Києва із загальної площі 83,53 тис. га 13,61% - землі під житловою та громадською забудовою, 43,58% - лісовкриті землі, 7,99% - землі водного фонду, 7,06% - ЗСГП, 0,72% - землі історико-культурного призначення, 14,34% - землі, що використовуються для відпочинку (в т.ч. дачні земельні ділянки), 6,34% - землі під промисловою забудовою тощо8.


Входження до складу земель населених пунктів різних категорій земель було одним з аргументів на користь невизнання земель населених пунктів окремою категорією земель. Проте варто зазначити, що належність однієї земельної ділянки одночасно до кількох категорій земель явище поширене і в принципі неминуче (напр., землі лісогосподарського призначення та водного фонду можуть входити до складу земель оборони, природного заповідного фонду тощо).

Проблема. На жаль, законодавство не завжди чітко визначає, як вирішуються колізії між різними правовими режимами земель. Напр., свого часу серйозні проблеми на практиці викликало встановлення співвідношення правових режимів земельної ділянки у межах населеного пункту з її правовим режимом як ділянки водного фонду9 (цікаво, що до 1990 р. землі міських водойм визнавалися ЗК УРСР землями загального користування населених пунктів).


Деякі землі у складі населених пунктів важко віднести до будь-якої із існуючих категорій. Це стосується, зокр., частини т.з. «земель загального користування». Ці землі лише побіжно згадуються у ЗКУ (ч.3 ст.83) і включають, зокрема, вулиці, проїзди, площі тощо.


За видом населеного пункту землі населених пунктів можна поділити на (1) землі міст, (2) землі селищ міського типу, (3) землі сільських населених пунктів (сіл). Такий поділ має важливе значення і впливає на правовий режим відповідних земель насамперед тому, що законодавство передбачає різні правила планування та забудови різних населених пунктів.

Законодавство також передбачає поділ земель населених пунктів на зони. Так, відповідно до п.2.1 ДБН 360-92** територія міста поділяється за функціональним призначенням на сельбищну, виробничу (в т.ч. зовнішнього транспорту), і ландшафтну рекреаційну зони. Здійснюється і дрібніший поділ: зокр., промислові райони в місті за архітектурно-планувальними умовами і факторами формування поділяються на містобудівні категорії, для кожної з яких передбачено «функціонально-адекватний склад» підприємств, що розміщуються: промислова зона, комунально-складська зона тощо. Проблемою, на наш погляд, є те, що такий поділ не співпадає із законодавчим поділом земель на категорії. Вирішення цієї суперечності вбачається у відмові від поділу земель на категорії.



1 Поточний архів Держкомзему України.

2 Підсумки І кварталу 2009 року: розмежування, інвентаризація земель, встановлення меж // Офіційний сайт Державного комітету України із земельних ресурсів / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://dkzr.gov.ua/terra/control/uk/publish/article;jsessionid=05BF87D3A93B4EFB3A0D64EAAED91BD0?art_id=97521

3 Ріпенко А.І. Правове регулювання використання земель житлової і громадської забудови для благоустрою. Дис. … к.ю.н. … 12.00.06. К.: Національний університет біоресурсів і природокористування України, 2010. С.79-83.

4 Ріпенко А.І. Правове регулювання використання земель житлової і громадської забудови для благоустрою. Дис. … к.ю.н. … 12.00.06. К.: Національний університет біоресурсів і природокористування України, 2010. С.80.

5 Ріпенко А.І. Правове регулювання використання земель житлової і громадської забудови для благоустрою. Дис. … к.ю.н. … 12.00.06. К.: Національний університет біоресурсів і природокористування України, 2010. С.81-82.

6 Проект Загальнодержавної програми використання та охорони земель. - К.: Державний комітет України по земельних ресурсах, ДП «Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», 2005 // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://myland.org.ua

7 Балезин В.П.Правовой режим земель городской застройки. М.: Госюрздат, 1963. С.114-115.

8 Шляхи підвищення ефективності управління земельними ресурсами міст України. - К.: ІРЦ «Реформування земельних відносин в Україні», 2005. С.75, 76.

9 Детальніше див.: Носік В.В. Два кодекси мої … // Вісник прокуратури. 2001. - №1 (7). С.32-36.