Правовий режим окремих різновидів земель водного фонду

Правовий режим земель водного фонду 2

2. Правовий режим окремих різновидів земель водного фонду

Щодо всіх земель водного фонду передбачений дозвільний порядок виконання на них будівельних, днопоглиблювальних робіт, видобування піску і гравію, прокладання кабелів, трубопроводів та інших комунікацій. Порядок видачі дозволу встановлений на підставі п.7 ст.14 ВКУ ПКМ «Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду» від 12.07.2005 №557. Порядок, згідно із п.2, не поширюється лише

«… на випадки проведення робіт, пов'язаних з:

природоохоронною та протипаводковою діяльністю, яку провадять органи Держводгоспу;

безпекою судноплавства на внутрішніх водних шляхах України;

будівництвом і реконструкцією водних об'єктів у лісах для протипожежних цілей.»


Відповідно до п.4 згаданого вище Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду,

«4. Дозвіл видається за умов недопущення:

порушення стійкості прибережних схилів (берегообвали, ерозійні та зсувні процеси, осідання);

зосередження будь-яких забруднюючих речовин, сміття, деревини тощо;

утворення перетинів водних потоків;

перекриття течії води через водопропускні споруди різних типів та прогони мостів;

затоплення та підтоплення прибережних територій.»


Землі, зайняті водними обєктами

Правовий режим земельних ділянок, зайнятих водними обєктами, визначається ст.86 ВКУ:

«На земельних ділянках дна річок, озер, водосховищ, морів та інших водних об'єктів можуть проводитися роботи, пов'язані з будівництвом гідротехнічних споруд, поглибленням дна для судноплавства, видобуванням корисних копалин (крім піску, гальки і гравію в руслах малих та гірських річок), прокладанням кабелів, трубопроводів, інших комунікацій, а також бурові та геологорозвідувальні роботи.

Місця і порядок проведення зазначених робіт визначаються відповідно до проектів, що погоджуються з державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології.»


Проблема. За змістом процитованої статті, для інших потреб, крім перерахованих у ній, земельні ділянки дна водойм використовуватися не можуть. Між тим, часто це положення ігнорується див., напр., рішення Київради «Про передачу релігійній громаді УПЦ парафії на честь Святого Святителя і Чудотворця Миколая у Подільському районі м. Києва земельних ділянок для будівництва та обслуговування храмової споруди на вул. Набережно-Хрещатицькій, 8-А (у водній акваторії р. Дніпро) у Подільському районі м. Києва» №461/621 від 29.05.2003, «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування землею» від 10.07.2003 №638-26/798 (передбачає надання ділянки безпосередньо у акваторії річки Дніпро) тощо.

Іншим прикладом порушення ст.86 ВКУ є т.зв. «розчистка» несудноплавних річок, під виглядом якої фактично здійснюється незаконне видобування піску, гальки гравію тощо або намивання нових територій з метою подальшої забудови або «відсування» межі прибережної захисної смуги1. Слід наголосити, що ст.86 ВКУ дозволяє лише днопоглиблювальні роботи на судноплавних річках, при цьому вони повинні відбуватися відповідно до положень ч.2 ст.86 ВКУ та законодавства про надра (якщо передбачається видобування корисних копалин). При здійсненні відповідних робіт слід керуватися положеннями ПКМ «Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду» від 12.07.2005 №557, ВБН В.2.4-33-2.3.03-2000 «Регулювання русел річок. Норми проектування», затв. наказом Держводгоспу України від 29.12.2000 №2072.



Прибережні захисні смуги

Прибережним захисним смугам присвячено ст.60 ЗКУ:

«1. Вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

2. Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів;

б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів;

в) для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

При крутизні схилів більше трьох градусів мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

3. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках усіх категорій земель, крім земель морського транспорту.»


Аналогічні положення передбачені ст.88 ВКУ.

Існує розуміння положень ч.1 ст.60 ЗКУ про «виділення» земельних ділянок під прибережні захисні смуги, а також ч.7 ст.88 ВКУ (що передбачає встановлення прибережних захисних смуг «за окремими проектами землеустрою») як таких, що вимагають відведення земельних ділянок під прибережні захисні смуги (щодо процедури відведення див. ст.ст.118 та 123 ЗКУ). Вважаємо, що для такого розуміння немає підстав. Смуги, передбачені ч.2 ст.60 ЗКУ, встановлюються «автоматично» в силу положень закону, і дотримання процедури відведення не вимагають.

Виняток із цього правила стосується лише прибережних смуг «[у]здовж морів та навколо морських заток і лиманів» (ч.3 ст.60 ЗКУ), та в межах населених пунктів, де «прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації» (ч.6 ст.88 ВКУ), а отже не автоматично, а «за окремими проектами землеустрою» (ч.7 ст.88 ВКУ).


Схема зовнішніх меж прибережних захисних смуг об'єктів водного фонду Дніпровського району м. Києва


(затв. рішенням Київради «Про затвердження проектів прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва» від 08.10.2009 №365/2434)

Як бачимо, у даному випадку межі прибережної захисної смуги встановлені відповідно до спеціально розробленого проекту, а не «автоматично».


Правовий режим прибережних захисних смуг встановлений ст.ст.61,62 ЗКУ, ст.ст.88-90 ВКУ. Наводимо зміст ч.2 ст.61 ЗКУ:

«2. У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється:

а) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво;

б) зберігання та застосування пестицидів і добрив;

в) влаштування літніх таборів для худоби;

г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів;

ґ) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо;

д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки.»


Прибережні захисні смуги морів та навколо морських заток та лиманів мають істотно більший розмір, ніж прибережні захисні смуги інших обєктів. Водночас, вони мають й істотно більш ліберальний режим (див. ст.62 ЗКУ, ст. 90 ВКУ), якщо не враховувати режиму виділених в їх межах пляжних зон (див. ч.3 ст.62 ЗКУ, ст.ст. 88, 90 ВКУ), який є досить жорстким.

NB. Закон забороняє будівництво у прибережних захисних смугах (у прибережних смугах морів, навколо морських заток та лиманів у пляжній зоні), роблячи виняток для будівництва «гідротехнічних, гідрометричних та лінійних» споруд. У Криму існує практика забудови узбережжя в межах прибережних захисних смуг т.з. «елінгами» - приміщеннями для збереження маломірних суден, які в дійсності є житловими помешканнями з усіма комунальними зручностями. При цьому не тільки порушується навколишній ландшафт, а й забруднюється навколишнє середовище, знищуються обєкти рослинного світу, у тому числі унікальні3.


NB. У правовій літературі (І.М. Потапчук) висловлюються слушні пропозиції щодо формування комплексного обєкту правової охорони прибережної смуги водного обєкту (зокр., моря), що включала б у себе води, земельну ділянку під ними та прилеглу територію берега. Це дозволить комплексно вирішувати питання правової охорони4.


Гідротехнічна споруда

Прибережна захисна смуга р. Росави


Пляжна зона

Поняття «пляжна зона» визначена ст.1 ВКУ це «прилегла до урізу води частина прибережної захисної смуги уздовж морів, навколо морських заток і лиманів з режимом обмеженої господарської діяльності».

Пляжна зона встановлюються за проектом землеустрою при визначенні прибережної захисної смуги морів, навколо морських заток та лиманів у складі цієї смуги. Розмір пляжної зони визначається відповідно до ст.88 ВКУ. Ця ж стаття визначає і режим пляжних зон.

NB. Хоча пляжна зона встановлюється не автоматично, а проектами землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (ч.8 ст.88 ВКУ), видається, що з урахуванням ч.10 ст.88 ВКУ, за якою ширина пляжної зони «визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води», режим пляжної зони повинен враховуватися для смуги земель в межах 100 м від урізу води навіть за відсутності проекту землеустрою. Зокрема, не можуть бути видані містобудівні умови та обмеження на будівництво обєктів в межах цієї смуги (ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»).


Землі смуг відведення

Положення, що стосуються смуг відведення, вміщені у ст.63 ЗКУ:

«1. Для забезпечення експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування каналів зрошувальних і осушувальних систем, гідротехнічних та гідрометричних споруд, водойм і гребель на берегах річок виділяються земельні ділянки смуг відведення з особливим режимом використання.

2. Розміри та режим використання земельних ділянок смуг відведення визначаються за проектами землеустрою, які розробляються і затверджуються в установленому порядку.

3. Земельні ділянки в межах смуг відведення надаються для створення водоохоронних насаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних гідротехнічних споруд, будівництва переправ тощо.»


Також положення щодо смуг відведення вміщені до ст.91 ВКУ.

Смуги відведення повинні проектуватися у відповідності до положень чинних нормативних документів у галузі будівництва, зокр., СНиП 2.06.01-86 «Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования»5 (затверджені постановою Держбуду СРСР від 28.05.1986 №71), які встановлюють вимоги до проектування каналів, водосховищ, берегозахисних, захисних, регуляційних та огороджувальних споруд, та СН 474-75 «Нормы отвода земель для мелиоративных каналов» (затверджені постановою Держбуду СРСР від 14.07.1975 №120). Останні норми безпосередньо передбачають правила встановлення смуг відведення як на період будівництва каналів, так і для їх експлуатації.

Проблема. Спірним є питання щодо того, чи дозволене в межах смуг відведення будівництва виробничих приміщень. Ч.3 ст.91 ВКУ передбачає таку можливість, а відповідна норма ЗКУ (ст.63) - ні. На наш погляд, будівництво виробничих споруд у смузі відведення можливе, проте лише у випадку, коли воно потрібне «[д]ля забезпечення експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування каналів зрошувальних і осушувальних систем, гідротехнічних та гідрометричних споруд, водойм і гребель» (ч.1 ст.63 ЗКУ, ч.1 ст.91 ВКУ).


Поперечні перерізи каналів та лотка

(згідно із СН 474-75)


а - канал у виїмці; б канал у напівнасипу (при h? hстр/2) і канал в напіввиїмці (при h? hстр/2); в канал до насипу; г переріз лотка.

В - ширина смуги відведення земель в безстрокове (постійне) користування;

L - ширина смуги відведення земель у тимчасове (на період будівництва) користування.


Берегові смуги водних шляхів

Береговим смугам водних шляхів присвячена ст.64 ЗКУ:

«1. На судноплавних водних шляхах за межами населених пунктів для проведення робіт, пов'язаних з судноплавством, встановлюються берегові смуги.

2. Розміри берегових смуг водних шляхів визначаються за проектами землеустрою, які розробляються і затверджуються в установленому порядку.

3. Порядок встановлення та використання берегових смуг водних шляхів визначається Кабінетом Міністрів України.»


В основному аналогічні положення вміщені до ст.92 ВКУ.

Перелік судноплавних водних шляхів на підставі ч.2 ст.67 ВКУ визначається ПКМ «Про затвердження переліку внутрішніх водних шляхів, що належать до категорії судноплавних» від 12.06.1996 №640. Порядок встановлення та використання берегових смуг водних шляхів визначений ПКМ від 14.04.1997 №347 «Про затвердження Порядку складання паспортів річок і Порядку установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними».


Водоохоронні зони

Відповідно до ч.2 ст.58 ЗКУ,

«2. Для створення сприятливого режиму водних об'єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою.»


За буквальним змістом закону, лише частина (в межах прибережних захисних смуг) водоохоронних зон входить до складу земель водного фонду. Між тим, поза сумнівом, включення земельної ділянки до водоохоронної зони означає спільність її режиму із землями водного фонду.

Правовий режим водоохоронних зон визначається ст.87 ВКУ, зокр., її ч.ч.2-5:

«Водоохоронна зона є природоохоронною територією господарської діяльності, що регулюється.

На території водоохоронних зон забороняється:

1) використання стійких та сильнодіючих пестицидів;

2) влаштування кладовищ, скотомогильників, звалищ, полів фільтрації;

3) скидання неочищених стічних вод, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо), а також у потічки.

В окремих випадках у водоохоронній зоні може бути дозволено добування піску і гравію за межами земель водного фонду на сухій частині заплави, у праруслах річок за погодженням з державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології.

Зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами.»


На підставі ч.5 ст.87 ВКУ порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлений ПКМ «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них» від 08.05.1996 №486.

NB. Існує практичний досвід встановлення водоохоронних зон і прибережних захисних смуг вздовж великих і малих річок, навколо водосховищ, озер, ставків та інших водойм за межами населених пунктів та в межах сільських населених пунктів. Такі роботи виконувалися Інститутом землеустрою УААН, Інститутом «Водпроект», іншими проектними організаціями. Досвіду робіт по встановленню водоохоронних зон уздовж морів, зокр., на території міст і селищ ще станом на 2001 р. не було. Одним із перших прикладів таких робіт є роботи, виконані на замовлення Одеської міськради Інститутом землеустрою УААН в рамках експериментального проекту із встановлення прибережних водоохоронних захисних смуг вздовж Чорного моря на території Одеського заводу сільськогосподарського машинобудування ВАТ «Одессільмаш»6. Втім, на жаль, далі справа не пішла. Проект водоохоронної зони щодо усього міста досі не затверджено7.

Загалом, існуючу практику затвердження водоохоронних зон незначними «клаптиками» для окремих земельних ділянок тощо слід оцінити негативно. Вона не забезпечує комплексного вирішення питань охорони водних обєктів.



Приклад картографічного зображення водоохоронних зон та прибережних захисних смуг8


Знак, що позначає межі водоохоронної зони

(Бобринецький р-н Кіровоградської обл.)


При цьому відповідно до п.5 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затв. ПКМ від 08.05.1996 №486, замовниками проектів повинні бути органи водного господарства та «інші спеціально уповноважені органи». На практиці через брак бюджетного фінансування замовниками відповідних проектів все частіше виступають інші субєкти, насамперед, органи місцевого самоврядування або субєкти господарювання, які планують здійснювати якусь діяльність поблизу водних обєктів та побоюються, що за відсутності встановленої водоохоронної зони відповідна проектна документація не буде погоджена. На наш погляд, така практика закону не суперечить і сама по собі не впливає на відповідність розробленої документації закону. Тобто органи водного господарства та «інші уповноважені органи» повинні замовляти проектну документацію, але це жодним чином не забороняє виступати замовниками іншим субєктам.

На жаль, Мінприроди останнім часом зайняло протилежну, на наш погляд, шкідливу та незаконну позицію, вважаючи чомусь, що замовлення проектної документації із встановлення водоохоронних зон іншими субєктами, окрім органів водного господарства, «є порушенням чинного законодавства». При цьому із контексту, в якому висловлена така позиція, випливає вказівка територіальним органам Мінприроди не погоджувати проекти, замовниками яких не виступають органи водного господарства. Ще раз наголосимо, що така позиція не ґрунтується на законі і є хибним тлумаченням ПКМ від 08.05.1996 №486.

Втім, звичайно, набагато краще було б, якби проектна документація із встановлення водоохоронних зон розроблялася за державні кошти, причому для великих територій, а не для окремих клаптиків берегової смуги. Державне фінансування сприяло б неупередженості розробників, а розробка документації для великої території комплексному вирішенню питань охорони вод.


Зони санітарної охорони джерел водопостачання

Щодо правового режиму зон санітарної охорони джерел водопостачання див. тему «Обмеження та обтяження прав на землю».


Басейни малих річок

Деякі важливі особливості використання земель водного фонду та інших земель в басейнах малих річок передбачені ст.80 ВКУ:

«З метою охорони водності малих річок забороняється:

1) змінювати рельєф басейну річки;

2) руйнувати русла пересихаючих річок, струмки та водотоки;

3) випрямляти русла річок та поглиблювати їх дно нижче природного рівня або перекривати їх без улаштування водостоків, перепусків чи акведуків;

4) зменшувати природний рослинний покрив і лісистість басейну річки;

5) розорювати заплавні землі та застосовувати на них засоби хімізації;

6) проводити осушувальні меліоративні роботи на заболочених ділянках та урочищах у верхів'ях річок;

7) надавати земельні ділянки у заплавах річок під будь-яке будівництво (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд), а також для садівництва та городництва;

8) здійснювати інші роботи, що можуть негативно впливати чи впливають на водність річки і якість води в ній.

Водокористувачі та землекористувачі, землі яких знаходяться в басейні річок, забезпечують здійснення комплексних заходів щодо збереження водності річок та охорони їх від забруднення і засмічення.»


Проблема. Виконання вимог ст.80 ВКУ суттєво ускладнюється відсутністю належних матеріалів щодо визначення меж басейнів і заплав малих річок9.




1 Див., наприклад, припис прокуратури Київської області від 26.05.2008 №07/4-844 // Поточний архів прокуратури Київської обл. 2008 рік.

2 Budinfo. Онлайн бібліотека нормативно-технічних документів // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.budinfo.org.ua/doc/1100517.jsp

3 Кривчиков О. Проти самочинного будівництва в Криму // Крок. 2002. - №11 // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://mndc.naiau.kiev.ua/krok/2002/11/4.htm

4 Потапчук І.М. Прибережна смуга морів як елемент правової охорони морів в Україні // Вісник Київського національного університету ім. Т. Шевченка. Юридичні науки. Випуск 66. 2005. С.100-102.

5 СНиП 2.06.01-86. Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования // Госстрой СССР. - М.: ЦИТП Госстроя СССР, 1987. 32 с.

6 Стецюк М.П.Особливості проектування прибережних захисних смуг вздовж Чорного моря в м. Одесі // Землевпорядкування. 2001. - №3. С.40-43.

7 А.І. Ріпенко. Приватне повідомлення.

8 Матеріали Інституту землеустрою УААН.

9  Інформація до парламентських слухань 13.09.2005 «Сучасний стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні». К.: Кабінет Міністрів України, 2005. С.26.