Земельні реформи та приватизація земель

Земельне право зарубіжних країн 3

3. Правове регулювання земельної реформи та приватизації земель в зарубіжних країнах


На даний час у світі накопичено багатий досвід земельних реформ, які здійснювалися в різних історичних умовах з різною метою різними шляхами. Можна пригадати реформи 1861 р. у царській Росії, 1807 р. у Прусії та Німеччині (відчуження напіввільної більшості селянського населення від монархії), 1788 р. в Данії (складова боротьби монарха проти земельної аристократії, а також просвітництва), 1789 р. у Франції (наслідок революції), 1910-1940 рр. у Мексиці (складова соціальних та політичних потрясінь) тощо1.

У недалекому минулому земельні реформи здійснювалися в країнах-колишніх республіках СРСР, в країнах Східної Європи, в країнах Латинської Америки, Африки, Азії тощо. У більшості випадків проведення сучасних земельних реформ обумовлювалося необхідністю здійснення перерозподілу земельного фонду. На пострадянському просторі в основі реформ лежали два основних підходи: (1) реституція, тобто повернення земельної власності колишнім власникам (країни Прибалтики, Румунія, Словаччина, Албанія та ін.), або (2) приватизація земельних ділянок (Україна, Росія, Білорусь та ін.). У Африці земельні реформи були повязані з необхідністю ліквідації общини та наслідків колоніального панування.

Розглянемо особливості проведення земельних реформ в окремих країнах.

Аналіз досвіду проведення земельних реформ в Вєтнамі, Зімбабве, Індії, Індонезії, Кенії, Китаї, Намібії, Південній Африці, Танзанії див.: Мірошниченко А.М., Пушкар П.В. Правові аспекти земельних реформ у країнах Азії та Африки // Підприємництво, господарство і право. 2009. - №4. С. 60-72 (текст розміщено на сайті www.amm.org.ua). Результати даного дослідження викладені автором у висновках по даному питанню.


Єгипет

Специфікою Єгипту є те, що держава здійснює контроль за перерозподілом води для зрошення, впливаючи таким чином на всі аграрні відносини. Після революції 1952 р. контроль держави за земельними відносинами посилився. Було встановлено максимальний та мінімальний розмір землеволодіння 100 та 5 феданів на родину (один федан 0,42 га), конфісковані королівські землі, скасоване землеволодіння за правом «мертвої руки»2, заборонено володіння сільськогосподарської землі іноземцями, орендну плату за землі державної власності (третина ЗСГП і 20% всіх земель перебували у власності держави) встановлено на рівні, що вдвічі менший від ринкового3. Земельна реформа здійснювалася на підставі законів про земельну реформу 1952 та 1961 рр. Внаслідок реформи землею було забезпечено біля третини безземельних орендарів4. До 1966 р. встановлення бюрократичного управління сільським господарством та його інтеграція з національним промисловим виробництвом та торгівлею були фактично завершені5.

Закон №53 від 1963 р. уповноважує міністерство сільського господарства здійснювати контроль за виробництвом сільськогосподарських культур, встановлювати квоти щодо їх продажу державі6.


Латинська Америка

Спільними рисами країн Латинської Америки є концентрація більшості земель сільськогосподарського призначення в руках незначної частини населення, що призводило до екстенсивного використання земель великими землевласниками, з одного боку, а з іншого стримувало застосування прогресивних технологій на надто дрібних фермах. Як засоби для зміни ситуації використовувався перерозподіл земель та колонізація (освоєння нових земель). У більшості країн, де здійснювалася земельна реформа, існувало дві альтернативи перерозподілу земель: (1) поділ великих асієнд на дрібні господарства, та (2) збереження існуючих крупних господарств за допомогою застосування кооперативів та асоціацій7. Між тим, виробничі кооперативи у Латинській Америці в період після аграрних реформ не витримали випробування часом. Більшість держав відмовилися від такої форми господарювання на користь індивідуального фермерства8.


Іспанія

У Законі Іспанії від 12.01.1973 «Про аграрну реформу та розвиток» обмежено розмір земельних ділянок, що перебувають у приватній власності, передбачена можливість експропріації земель при перерозподілі земель у регіонах з високим рівнем аграрної перенаселеності (Андалусія, Арагон), а також районах з високим рівнем дроблення ділянок (Галісія). Заборонено дроблення земельних ділянок менше встановленої законодавчо норми9.


Румунія

Земельна реформа в Румунії в першу чергу повязана із відродженням права приватної власності. На початок реформи у процентному співвідношенні земельні ділянки, які перебували у власності кооперативів, складали 70% від загальної кількості земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Основною підставою виникнення права кооперативної власності у Румунії в період колективізації було «привнесення землі» (земель­них ділянок) та іншого майна на підставі звичайних правочинів про передачу майна на основі заяви про вступ до складу кооперативу (колективного аг­рарного підприємства). Згідно із Законом «Про земельний фонд», прийнятим у лютому 1990 р., було передбачено «поновлення» або «встановлення» права власності на земельні ділянки, які належали на праві власності сільсько­господарським виробничим кооперативам. Такі заходи, за своєю природою адміністративні, були передбачено для членів коопе­ративів та їх спадкоємців, а також для інших фі­зичних осіб, а у деяких випадках - і для їх спад­коємців, земельні ділянки яких були передані будь-яким шляхом кооперативам, та встановлення права власності для інших категорій осіб10.

Відповідно до ч.2 ст.41 Конституції, іноземні громадяни та апатриди не можуть набувати право власності на земельні ділянки11. Ч.3 ст.41 передбачає, що майно може бути експропрійоване для суспільних потреб за умови справедливого попереднього відшкодування.


Висновки та пропозиції

Як свідчить досвід проведення земельних реформ у різних країнах, у разі, коли метою реформи був проголошений зрівняльний перерозподіл земель, реформа найчастіше завершувалася невдачею. Навіть у випадку, коли перерозподіл було фактично здійснено, це не приносило користі для суспільства, оскільки тягло за собою загострення соціальних конфліктів та зменшення ефективності використання земель.

Перерозподіл земель, на наш погляд, повинен здійснюватися шляхом «добровільного продажу, добровільної купівлі» земельних ділянок за підтримки певних соціально незахищених категорій покупців державою. Такий механізм повинен замінити механізм безоплатної приватизації земельних ділянок, що існує в Україні.

Успіхом характеризувалися реформи, спрямовані на підвищення ефективності використання земель, консолідацію земель, оптимізацію їх структури (навіть у випадку, коли вони були вкрай погано організовані досвід Танзанії). Часто такі реформи забезпечували також обмежений перерозподіл земель між ширшими верствами населення, ніколи не досягаючи тотального зрівняльного перерозподілу.

Як видається, із цього слідує важливий висновок щодо земельної реформи, яка здійснюється в Україні: проведене паювання земель сільськогосподарського призначення не може розглядатися як мета реформи. Справжньою метою реформи має бути формування оптимальної структури землекористування, проведення землеустрою. В свою чергу, досягнення цієї мети неможливе без створення умов для ринкового перерозподілу земель на користь ефективних власників: системи реєстрації земель, банківсько-іпотечної системи, зниження рівня корумпованості органів влади тощо. Існуючий на сьогодні мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення істотна перешкода на шляху здійснення реформи, успішне проведення якої неможливе без створення правових передумов для обігу земель. Такий обіг існує навіть у соціалістичних країнах, де формально землі перебувають у державній (народній власності). З огляду на це, законодавство України, яке передбачає мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення, є навіть менш ринковим, ніж законодавство соціалістичних Китаю та Вєтнаму.

Також дослідження зарубіжного досвіду здійснення земельної реформи дозволяє виділити окремі техніко-юридичні прийоми, що могли б бути впроваджені у законодавство України:

  • приватизацію земельних ділянок виключно на конкурентних засадах із наданням певним категоріями громадян права «кредиту» («знижки» на придбання) (Польща);
  • підтримку переселення (у трудонедостатні райони, населені пункти) (Польща, Бразилія та ін.);
  • задоволення вимог про реституцію земельних ділянок у разі, якщо повернення земельної ділянки в натурі неможливе (аналогічний механізм може бути використаний для задоволення вимог субєктів права на земельну частку (пай), які були «пропущені» при паюванні) (Албанія);
  • створення спеціальних квазісудових землевпорядних органів, що могли б оперативно і фахово приймати рішення щодо землеустрою (Болгарія);
  • надання права управління державними землями спеціалізованим підприємствам (Німеччина) або агентствам (Польща);
  • розмежування земель державної та комунальної власності шляхом передачі в комунальну власність земель під обєктами комунальної власності (Польща);
  • запровадження оренди в силу вимог закону при фактичному використанні земельної ділянки (Словаччина);
  • запровадження жорсткого оподаткування земель та ліберального оподаткування доходів, що стимулюватиме ефективне використання земель (Угорщина)12.




1 Ведекин К. Земельная реформа в СССР. Доклад на международном семинаре «Земельная реформа и проблемы земельного законодательства». Москва, 10-14 июня 1991 г. М.: Типография ВАСХНИЛ, 1991. С.4.

2 Право мертвої руки (лат. manus mortua мертва рука) одна з норм феодального права, за якою феодал мав право вилучити після смерті селянина частину його майна чи її вартість // Сервер Вологодской универсальной научной библиотеки / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www/booksite.ru/fulltext/1/001/008/075/716/htm

3 Эль-Гхонеми М.Р. Государство и собственность на землю в сельском хозяйстве. Египетский опыт // Материалы международного семинара «Земельная реформа и проблемы земельного законодательства». Москва, 10-14 июня 1991 г. М.: Типография ВАСХНИЛ, 1991. С.13, 23.

4 Эль-Гхонеми М.Р. Там же. С.35.

5 Эль-Гхонеми М.Р. Там же. С.14.

6 Эль-Гхонеми М.Р. Там же. С.39.

7 Тисенхьюзен У.К. Анализ земельных реформ, проведенных в странах Латинской Америки // Материалы международного семинара «Земельная реформа и проблемы земельного законодательства». Москва, 10-14 июня 1991 г. М.: Типография ВАСХНИЛ, 1991. С.15.

8 Тисенхьюзен У.К. Анализ земельных реформ, проведенных в странах Латинской Америки // Материалы международного семинара «Земельная реформа и проблемы земельного законодательства». Москва, 10-14 июня 1991 г. М.: Типография ВАСХНИЛ, 1991. С.17.

9 Быстров Г.Е. Там же. - С.83.

10  Каракаш І., Арнаут А. Земельна реформа в Україні та Румунії: порівняльний аспект // Право України. - 2005. - №11. - С.141-144.

11 Быстров Г. Е. Земельная и аграрная реформа в зарубежных странах: правовая теория и практика. - Мн.: БГЭУ, 1999. - С.51.

12 Детальніше див.: Мірошниченко А. Правові аспекти земельних реформ в країнах Азії та Африки / А. Мірошниченко, П. Пушкар // Підприємництво, господарство і право. 2009. № 4. С.6972; Мірошниченко А. Досвід проведення земельних реформ у країнах Європи та Америки / А. Мірошниченко, П. Пушкар // Право України. 2009. № 9. С.123132.