Навколишнє середовище

Гармонізація законодавства 22

2.2. Навколишнє середовище


2.2.1. Охорона ґрунтів

Норми земельно-правового характеру містяться, насамперед, у законодавстві ЄС, що стосується охорони ґрунтів. При цьому, незважаючи на вживання терміну «ґрунти», у багатьох випадках фактично мова йде про охорону земель у розумінні вітчизняного законодавства. Напр., положення законодавства ЄС щодо використання прибережних зон аж ніяк не можна звести лише до охорони ґрунтового покриву.

Структура відповідного законодавства виглядає наступним чином1 (положення, що мають регіональний характер, опущені):

ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

  • «Тематична стратегія захисту ґрунтів», викладена у Зверненні (Комунікації) Комісії2 від 22.09.2006, містить пропозиції щодо загальної схеми та спільних цілей із запобігання забрудненню ґрунтів, збереження функцій ґрунтів та відновлення деградованих ґрунтів.
  • Звернення (Комунікація) Комісії «В напрямку до стратегії захисту ґрунтів» від 16.04.2002 підготовлене як крок на шляху до вироблення «Тематичної стратегії захисту ґрунтів» (див. вище).
  • Комплексне запобігання забрудненню та комплексний контроль за ним (директива ІРРС) («Integrated pollution prevention and control»). Директивою 96/61/ЄС від 24.09.1996 щодо комплексного запобігання забрудненню та комплексного контролю за ним встановлюється процедура надання дозволу на здійснення відповідних видів діяльності та набір мінімальних вимог, що мають включатися у всі дозволи. У спеціальній літературі зазначається, що положення Директиви не повною мірою враховані у законодавстві України3.
  • Оцінка екологічного впливу проектівAssessment of the environmental impact of projects», EIA). Директива 85/337/ЕЕС від 27.06.1985 про оцінку впливу деяких публічних та приватних проектів на довкілля («EIA directive») вимагає проведення оцінки впливу на довкілля (у т.ч. на ґрунти) як передумови для схвалення певних публічних або приватних проектів. Відповідні відносини в Україні врегульовані загальними актами екологічного законодавства (ЗУ «Про екологічну експертизу» тощо).

ПОВОДЖЕННЯ ІЗ СПЕЦИФІЧНИМИ ТИПАМИ ҐРУНТУ

  • Прибережні зони (Coastal zones). У Рекомендації Європейського Парламенту та Ради 2002/413/EC від 30.05.2002 стосовно впровадження Інтегрованого управління прибережними зонами в Європі Європейський Союз рекомендує державам-членам запровадити стратегічний та інтегрований підхід до управління прибережними зонами. Слід зазначити, що на даний час відповідні положення в законодавстві України (див. гл.12 ЗКУ, гл.18 ВКУ) відображені далеко не повною мірою.
  • Звернення (Комунікація) Комісії від 11.01.2006 щодо тематичної стратегії для міського середовища передбачає заходи щодо обміну досвідом та передачу інформації. Положення стратегії передбачають насамперед вимоги до правозастосовчої діяльності і навряд чи можуть бути імплементовані у земельне законодавство України.
  • Фінансова схема для міського середовища. Рішенням Європейського Парламенту та Ради №1411/2001/ЄС щодо схеми співпраці Співтовариства у сприянні сталості міського розвитку передбачається надання місцевим органам влади фінансової та технічної підтримки у заходах, спрямованих на досягнення сталого розвитку.

ВИДАЛЕННЯ РЕЧОВИН

  • Здатність до біологічного розкладу та маркування миючих засобів. Законодавство про миючі засоби (зокр., Регламент ЄC №648/2004 Європейського Парламенту та Ради від 31.03.2004 з миючих засобів) передбачає захист довкілля шляхом убезпечення водних систем від шкідливої дії певних речовин, що містяться у миючих засобах. Згідно із позицією Державного департаменту з питань адаптації законодавства, положення Регламенту у законодавство України не імплементовані4.
  • Стійкі органічні забруднювачі (СОЗ) («Persistent organic pollutants» - «POPs»), нітрати, ртуть. Положення законодавства ЄС у даному відношенні повинні імплементуватися у акти екологічного законодавства загального характеру (а не в земельне законодавство у вузькому розумінні).

ДІЯЛЬНІСТЬ, ЩО ПОРОДЖУЄ ОСОБЛИВІ РИЗИКИ

  • Розміщення відходів. Директивою Ради 1999/31/ЄС від 26.04.1999 щодо розміщення відходів встановлено жорсткі вимоги до відходів та полігонів із розміщення відходів, передбачена процедура прийняття відходів, створюється система видачі дозволів для місць розміщення відходів. В Україні відповідні положення слід імплементувати у законодавство про відходи.
  • Видобувна промисловість, не повязана з енергетикою. У Зверненні Комісії5 щодо сприяння сталому розвитку видобувної промисловості, не повязаної з енергетикою, пропонується поєднувати сталий розвиток видобувної промисловості з охороною довкілля.
  • Звернення (Комунікація) Комісії від 27.01.1999 «Підходи до сталого сільського господарства» передбачає, зокр., грошові виплати фермерам, що добровільно здійснюють заходи екологічного спрямування. Підтримка в подальшому не повинна залежати від кількості виробленої продукції, що дозволить зменшити шкоду, завдану надмірним використанням земель та сільськогосподарським забрудненням.


2.2.2. Захист природних середовищ існування

Важливе земельно-правове значення мають положення законодавства ЄС щодо захисту природних середовищ існування (відповідне законодавство входить до розділу «Навколишнє середовище», а саме, підрозділу «Захист природи та біологічного різноманіття» - структурна частина «Флора і фауна»).

Згідно із законодавством ЄС створена екологічна мережа спеціально захищених територій, відома як «Натура 2000». Мережа включає більше 26000 охоронюваних територій, що охоплює біля 20% загальної площі ЄС6. Правовою основою існування мережі є Директиви Ради 92/43/ЄЕС від 21.05.1992 щодо охорони природних середовищ існування та дикої фауни і флори («Habitats Directive») та 79/409/ЄЕС щодо охорони диких птахів («Birds Directive»). Передбачена поетапна процедура взяття певної території під охорону.

Директива щодо охорони природних середовищ існування та дикої фауни і флори впроваджує новий тест для використання особливих територій, що підлягають охороні, у випадках серйозного впливу на місця проживання. Загалом, дозвіл на використання таких територій може бути наданий лише у випадках переважаючого суспільного інтересу у використанні землі, що має характер гострої соціальної чи економічної потреби («in terms of social or economic need»)7.

До законодавства ЄС про захист природних середовищ існування також належать Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі від 19.09.1979 (Україна приєдналася ЗУ від 29.10.1996), Рішення №1600/2002/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 22.07.2002 щодо Шостої програми дій Співтовариства з питань навколишнього середовища.

На наш погляд, законодавство України (ЗУ «Про ПЗФ України», гл.7 ЗКУ та ін. акти) не повністю гармонізовано із законодавством ЄС у відповідній сфері. Наша держава не передбачила ефективного механізму заохочення землевласників та землекористувачів до «використання корисних властивостей ландшафтів, які мають важливе значення для флори і фауни». Відсутні також і ефективні матеріально правові гарантії від необґрунтованого виведення території ПЗФ з-під правової охорони, що яскраво засвідчила ситуація із Дунайським біосферним заповідником.


2.2.3. Боротьба з опустелюванням

До підрозділу «Співпраця з третіми країнами» розділу «Навколишнє середовище» включено законодавство, що стосується боротьби з опустелюванням. Зокр., ЄС є стороною однієї із найбільш масштабних угод природоохоронного спрямування - Конвенції ООН про боротьбу з опустелюванням у тих країнах, що потерпають від серйозної посухи та/або опустелювання, особливо в Африці (UNCCD). ЄС підписав цю Конвенцію у 14.10.1994, і вона набрала чинності у червні 1998 р.8. Зобовязання за Конвенцією встановлюються для різних груп країн в залежності від того, чи зачіпає їх опустелювання та чи належать вони до розвинених країн чи країн, що розвиваються. Загальні зобовязання за Конвенцією (передбачені ст.ст.3, 4, 12, 14, 16-20) стосуються головним чином збирання, аналізу та обміну інформацією, досліджень, обміну технологіями, забезпечення комплексного підходу до розробки національних програм щодо боротьби з опустелюванням, допомоги у забезпеченні належних фінансових ресурсів для боротьби з опустелюванням та помякшенням наслідків посухи9.

Україна приєдналася до Конвенції Законом від 04.07.2002. ПКМ України від 19.07.2006 №998 затверджено Порядок збирання, використання, поширення інформації про опустелювання та деградацію земель. У 2007 р. Мінприроди забезпечено підготовку Національної доповіді щодо впровадження Конвенції в Україні10.


2.2.4. Схема Співтовариства для добрив

Схема Співтовариства для добрив є складовою підрозділу «Забруднення внаслідок сільськогосподарської діяльності» розділу «Навколишнє середовище». Регламент (ЄС) №2003/2003 Європейського Парламенту та Ради від 13.10.2003 щодо добрив визначає, зокр., вимоги щодо випуску добрив у ринковий обіг у ЄС. Зрозуміло, що на даний час відповідний механізм безпосередньо запроваджений в Україні бути не може. Водночас, Україні слід вдосконалювати існуючий механізм технічного регулювання у відповідній сфері з тим, щоб зробити його аналогічним існуючому у ЄС.


2.2.5. Відшкодування шкоди, завданої довкіллю

Згідно із класифікацією сайту SCADPlus, законодавство про відповідальність за шкоду, завдану довкіллю, розглядається насамперед у складі «Загальних положень» розділу «Навколишнє середовище».

На наш погляд, перспективним слід вважати врахування в українському земельному законодавстві одного із основних принципів екологічного законодавства ЄС «забруднювач платить», що виводить майнову відповідальність за забруднення за рамки класичної цивільної відповідальності. Так, відповідно до принципу «забруднювач платить» субєкт (оператор), що спричиняє екологічну шкоду або створює реальну загрозу заподіяння такої шкоди, повинен, за загальним правилом, нести витрати на всі необхідні запобіжні або відновні заходи. У випадках, коли компетентний орган безпосередньо або через третіх осіб здійснює ці заходи замість оператора, цей орган забезпечує стягнення відповідних витрат з оператора. Виключно за рахунок оператора відшкодовуються також витрати на оцінку екологічної шкоди або ймовірності її заподіяння11.

Умови та форми застосування принципу «забруднювач платить» визначені Рекомендацією Ради від 03.03.1975 щодо розподілу затрат і дій державних органів влади з екологічних питань12.

Директива Європейського Парламенту та Ради 2004/35/ЄС від 21.04.2004 р. про екологічну відповідальність13 відносно попередження і ліквідації шкоди від забруднення середовища регламентує, серед іншого, і відшкодування шкоди, заподіяної ґрунтам.

У спеціальній літературі зазначається, що чинне законодавство України не враховує положення Директиви 2004/35/ЄС щодо повного переліку шкідливих факторів, що можуть спричиняти забруднення ґрунтів (пп.с п.1 ст.1)14. Зокр., вказується, що поняття «забруднення ґрунтів», що міститься в ЗУ «Про охорону земель» та ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», не передбачає повного переліку шкідливих факторів, які можуть спричиняти забруднення ґрунту. Згідно із згаданими Законами забруднення ґрунтів розглядається як таке, що є наслідком «накопичення шкідливих речовин, які негативно впливають на їх родючість та інші корисні властивості», в той же час як у підпункті «с» п.1 ст.1 Директиви 2004/35/ЄС зазначається, що забруднення ґрунту може спричинятись не тільки речовинами, а й сполуками, організмами та мікроорганізмами15.

На наш погляд, будь-які зміни до визначень, вміщених у зазначених Законах, не матимуть регулятивного значення, оскільки ці визначення насправді ніяк не впливають на засади юридичної, зокр., цивільної відповідальності за забруднення. Натомість, існує потреба у послідовному впровадженні в законодавство принципу «забруднювач платить», що потребує масштабних змін у законодавстві.

Також в існуючих дослідженнях стану адаптації законодавства України до законодавства ЄС16 зазначається, що наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27.10.1997 №171 «Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства» відповідає Директиві 93/67/ЄЕС відносно механізму визначення розміру шкоди, яка зумовлена забрудненням ґрунтів шкідливими речовинами. Дане твердження викликає сумнів. Видається, що наказ, як і акти більш високої юридичної сили, якраз і не враховує повною мірою передбаченого законодавством ЄС принципу «забруднювач платить», не передбачаючи відшкодування витрат на попередження забруднення, на його оцінку тощо.



1 Activities of the European Union. Summaries of legislation // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://europa.eu/scadplus/leg/en/s15010.htm

2 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/com_2006_0231_en.pdf

3 Огляд стану адаптації законодавства України до acquis communautaire. К.: ВД «Професіонал», 2007. - С.397.

4 Огляд стану адаптації законодавства України до aquis communitaire. - Міністерство юстиції України. Державний департамент з питань адаптації законодавства. - 2007 // Офіційний сайт Міністерства юстиції України. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.sdla.gov.ua/doccatalog/document?id=46868

5 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l28113.htm

6 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://europa.eu/Environment

7 Wood M., Read L. Policy, Law and Practice // Journal of Planning & Environment Law. 1994.

8 Микієвич М.М., Андрусевич Н.І., Будякова Т.О. Європейське право навколишнього середовища. Навчальний посібник. Львів, 2004. - С.52-64.

9 Офіційний сайт Конвенції // [Електронний ресурс]. Режим доступу: www.unccd.int

10 Офіційний сайт Мінприроди України // [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/documents/Nac_dop_p_oposteluvanna.doc

11 Див. § 18 та ін., Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council of 21.04.2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage.

12 Микієвич М.М., Андрусевич Н.І., Будякова Т.О. Європейське право навколишнього середовища. Навчальний посібник. - Львів, 2004. - С.88-89.

13 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l28120.htm

14 Огляд стану адаптації законодавства України до acquis communautaire. К.: ВД «Професіонал», 2007. - С.395.

15 Огляд стану адаптації законодавства України до acquis communautaire. К.: ВД «Професіонал», 2007. - С.396.

16 Огляд стану адаптації законодавства України до aquis communitaire. - Міністерство юстиції України. Державний департамент з питань адаптації законодавства. - 2007 // Офіційний сайт Міністерства юстиції України. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.sdla.gov.ua/doccatalog/document?id=46868