Приватизація земельних ділянок. Повна процедура

Набуття перехід та припинення права власності на земельні ділянки 1.2

1.2. Приватизація земельних ділянок в порядку відведення («повна модель»)

NB. При «повній моделі» йдеться насамперед про приватизацію державних та комунальних земель, що перебувають у запасі, та земель резервного фонду.

У період формування територій сільських, селищних та міських рад було створено землі запасу (до 10% території ради), а під час передачі земель у колективну власність (відповідно до ст.5 ЗКУ в ред. 1992 р.) землі т.з. резервного фонду (до 15% території)1. Якщо останні не надані у користування, вони також є землями запасу (ч.2 ст.19 ЗКУ).

Землі резервного фонду спеціально призначаються для перерозподілу в порядку приватизації (див., зокр., ч.10 ст.25 чинного ЗКУ). Проте значна частина таких земель свого часу була надана у постійне користування або оренду попереднім користувачам, тобто не належать до земель запасу. У разі подання заяви про їх приватизацію автоматичного припинення права користування такими землями не відбувається, для припинення необхідна добровільна відмова користувача (ст.142 ЗКУ) або розірвання договору оренди земельної ділянки (ст.ст.31, 32 ЗУ «Про оренду землі»). У разі такої відмови можлива приватизація земельних ділянок за повною процедурою.

Станом на 01.04.2006 резервний фонд становив 3271,4 тис. га, або 12,0% площі розпайованих сільськогосподарських угідь. Загальна площа земель запасу на 01.01.2006 становила 9,0 млн. га2.

 

NB. В АРК застосовуються специфічні механізми перерозподілу земель між громадянами, що були раніше депортовані. Ці механізми (формально рекомендаційного характеру) запроваджені постановою РМ АРК від 25.12.2001 №508 «Про забезпечення вирішення питань щодо надання раніше депортованим громадянам земельних ділянок»3. Головна ідея формування земельних масивів із земель запасу та резервного фонду з метою рівномірного перерозподілу серед бажаючих осіб зі складу депортованих громадян та працівників соціальної сфери.

 

«Повна» процедура приватизації застосовується при отриманні земельних ділянок для (1) ведення ФГ, (2) ОСГ, (3) садівництва, (4) будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), (5) індивідуального дачного будівництва, (6) будівництва індивідуальних гаражів (ч.6 ст.118, ст.121 ЗКУ), а також (7) при приватизації земельних ділянок у розмірі земельних часток (паїв) громадянами України, евакуйованими із зони відчуження, відселеними із зони безумовного (обов'язкового) або зони гарантованого добровільного відселення, а також що самостійно переселилися з територій, які зазнали радіоактивного забруднення, і які на момент евакуації, відселення або самостійного переселення були членами колективних або інших сільськогосподарських підприємств, а також пенсіонерами з їх числа, які проживають у сільській місцевості (право на приватизацію цих осіб передбачене ст.1 ЗУ «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», ч.3 ст.35 ЗУ «Про соціальний та правовий статус осіб, що постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС»). Щодо останнього різновиду приватизації земельних ділянок, щоправда, прямої вказівки щодо поширення на неї процедури, передбаченої ст.118 ЗКУ, немає, але немає і альтернативи застосуванню цієї процедури.

NB. У певних випадках законодавство у тій чи іншій формі передбачає переважне право на отримання земельних ділянок для таких категорій осіб:

  • ветеранів війни: їм забезпечується першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва див. ЗУ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», п.14 ч.1 ст.12, абз.2 п.18 ч.1 ст.13, п.13 ч.1 ст.14, абз.2 п.15 ч.1 ст.15;
  • громадян, потерпілих від Чорнобильської катастрофи: п.20 ч.1 ст.20, п.1 ч.1 ст.21 ЗУ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» передбачають пільгу для громадян, віднесених до категорій 1, 2, у вигляді обовязкового «(протягом року після подання заяви) відведення місцевими Радами земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва для тих, хто потребує поліпшення житлових умов та перебуває на квартирному обліку, а також відведення земельних ділянок для ведення особистого підсобного господарства, садівництва і городництва, будівництва індивідуальних гаражів і дач»; ч.4 ст.32 Закону передбачає право громадян, які евакуйовані, відселені (відселяються) або самостійно переселилися, «на індивідуальне житлове будівництво з позачерговим одержанням земельних ділянок …»;
  • ветеранів праці п.7 ст.7 ЗУ «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні» передбачає «переважне право на … відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва …»;
  • молодих сімей ч.2 ст.10 ЗУ «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» передбачає, що «[п]ри відведенні земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва органи місцевого самоврядування затверджують квоти ділянок, які надаються молодим сім'ям під будівництво житла»;
  • інвалідів із захворюваннями опорно-рухового апарату - ч.5 ст.30 ЗУ «Про основи соціальної захищеності інвалідів» від 21.03.1991 передбачає, що «[о]ргани місцевого самоврядування забезпечують виділення земельних ділянок … під будівництво гаражів для автомобілів з ручним керуванням поблизу місця їх проживання».

Перераховані «переважні права» не узгоджуються із процедурою приватизації земельних ділянок, що передбачена ст.118 ЗКУ. Ця процедура побудована за принципом «є вільна земельна ділянка вона має бути безумовно надана». За такого регулювання можна стверджувати, що «переважні права» реалізовані бути не можуть. Тим більше, не відповідають закону спроби деяких органів місцевого самоврядування запровадити «черги» на отримання земельних ділянок.

 

Можна виділити наступні основні стадії повної процедури:

  • подача клопотання до «відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування … У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.» (ч.6 ст.118 ЗКУ).

Проблема. Громадянин в більшості випадків позбавлений можливості самостійно визначити «бажане місце розташування земельної ділянки», оскільки для цього необхідно, як мінімум, знати, чи перебуває ділянка, яка припала йому до вподоби, у запасі. Для отримання відповідних відомостей необхідне звернення до органів земельних ресурсів, які часто відмовляють у наданні необхідної інформації, мотивуючи це тим, що не зобовязані «підбирати» земельні ділянки. На наш погляд, органи земельних ресурсів зобовязані надати інформацію про вільні земельні ділянки, що можуть бути приватизовані, за зверненням громадянина, яке повинно розглядатися як інформаційний запит в розумінні ЗУ «Про інформацію» (див. ст.ст.32, 33) та ЗУ «Про доступ до публічної інформації» (див. розд.IV). Більш того, відповідно до ч.5 ст.24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»,

«5. Уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.»

Між тим, у разі відмови у наданні інформації громадянин фактично позбавлений ефективних правових засобів захисту.

 

Довідка про те, що громадянка не приватизувала земельних ділянок

(цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)

 

Проблема. Досить часто від громадян, що звертаються з заявою (клопотанням) про приватизацію земельної ділянки, вимагають довідку про те, «що він не верблюд» - тобто про те, що земельної ділянки за даним видом цільового використання він ще не приватизував. Слід відзначити, що закон подачі такої довідки не вимагає, і, загалом, довести «факт наявності відсутності» приватизованої ділянки проблематично це технічно можливо лише за певний період та у певному регіоні.

 

  • розгляд відповідним органом «клопотання у місячний строк» і надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняття «мотивованого рішення про відмову» (ч.7 ст.118 ЗКУ).

Проблема. Через зарегульованість процедури відведення земельних ділянок місцеві ради постійно повертаються до ідеї делегування їх виконавчим органам, наприклад, повноважень щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч.7 ст.118, ч.3 ст.123 ЗКУ), що істотно спростило і пришвидшило б процедуру відведення. На жаль, ч.7 ст.118 ЗКУ веде мову саме про «раду», що, як видається, перешкоджає делегуванню.

Існуюче регулювання відносин з надання дозволу визнати задовільним не можна. Втім, на наш погляд, проблему слід вирішувати не шляхом запровадження можливості делегування, а більш радикально відмовившись від стадії «надання дозволу» взагалі, оскільки отримання дозволу, задумане начебто в інтересах особи, якій надається земельна ділянка, насправді не дає їй гарантій позитивного вирішення питання.

 

NB. В окремих населених пунктах існують спеціальні порядки подання та підготовки до розгляду заяв про приватизацію земельних ділянок (напр., у Києві діє Рішення Київради від 15.07.2004 №457/1867 «Про порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві»4).

 

NB. Спірним є питання про те, чи може бути прийнято рішення про приватизацію земельної ділянки безпосередньо судом (крім випадку приватизації земельної ділянки для ведення фермерського господарства, щодо якого закон прямо передбачає, що «[р]ішення суду про задоволення позову є підставою для відведення земельної ділянки в натурі (на місцевості), видачі документа, що посвідчує право власності або укладання договору оренди» - ч.4 ст.7 ЗУ «Про фермерське господарство»).

Хоча відповідно до ч.11 ст.118 ЗКУ (яка почасти дублюється у новій редакції ч.10), «[у] разі відмови … у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку» (що, на наш погляд, передбачає можливість вирішення питання про надання земельної ділянки безпосередньо судом), у судовій практиці та у правовій доктрині (О.І. Заєць, П.Ф. Кулинич5, О.С. Снідевич6, В.П. Яницький7) переважає підхід, за яким суд не може вирішувати питання про надання земельної ділянки по суті (або ж він повинен відмовити у задоволенні відповідного позову8). Вважається, що суд може «зобов'язати … розглянути зазначене питання, а не приймати рішення щодо результатів розгляду, оскільки його вирішення належить до компетенції» органу, що розпоряджається землями державної власності9. Також вважається, що суд може визнати недійсним рішення про відмову у наданні ділянки. Найбільш радикальний із існуючих у судовій практиці підходів виходить із того, що суд може зобовязати відповідний орган вирішити питання про надання земельної ділянки позитивно.

В результаті суди розглядають по суті вимоги «про визнання права на приватизацію»10, «усунення перешкод в здійсненні права на приватизацію»11, «визнання незаконною бездіяльності органу державної влади»12, про «зобовязання передати безоплатно земельну ділянку у приватну власність»13, або про зобовязання «затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки»14, «приватизувати земельну ділянку»15, «вчинити необхідні дії та не чинити перешкод щодо надання мені права (підстав) та щодо оформлення необхідних документів на приватизацію земельної ділянки …»16 тощо.

Задоволення усіх перерахованих різновидів позовних вимог не призводить до реального захисту порушеного права на приватизацію земельної ділянки. Адже навіть у разі, якщо заява буде розглянутою, у наданні земельної ділянки може бути неправомірно відмовлено. Тим більше, не призводить до поновлення порушеного права визнання бездіяльності ради незаконною або визнання рішення про відмову недійсним. Показовим є такий приклад17: суд двічі визнавав незаконною бездіяльність місцевої ради, яка не розглядала заяву про передачу земельної ділянки у власність громадянину. Незважаючи на два рішення суду, земельну ділянку позивач так і не отримав, тобто його порушене право так і не отримало захисту. Ще більш ілюстративна інша ситуація: постанову суду про зобовязання передати земельну ділянку у власність та видати державний акт на право приватної власності на землю не було виконано на підставі рішення суду рішення про передачу земельної ділянки особі 4 рази виносилося на голосування місцевою радою, але депутати так і не підтримали його18.

Вочевидь, розгляд заяви, як і вирішення інших процедурних питань, позбавлений будь-якого самостійного значення у відриві від питання, яке ставиться у заяві про приватизацію земельної ділянки. З огляду на це, слід вважати, що спору власне щодо розгляду заяви немає і бути не може, і вимоги про «зобовязання розглянути заяву» тощо не підлягають розгляду в суді.

Як видається, лише шляхом розгляду питання по суті може бути захищене порушене право заявника. Право на безоплатну приватизацію надане кожному громадянину законом і сформульоване саме як право (ст.ст.116, 118 та ін. ЗКУ). КУ (ч.1 ст.55) встановлює, що права громадян захищаються судом. З цього з необхідністю випливає, що суд може і зобовязаний захистити право у разі його порушення. При цьому очевидно, що захист має бути реальним, а не ілюзорним, він повинен призводити до дійсного, ефективного поновлення порушеного права. Зокр., якщо земельну ділянку громадянину «не дають», після рішення суду він повинен її отримати;

Підсумовуючи викладене, вважаємо, що при порушенні органом, що уповноважений розпоряджатися землями державної та комунальної власності, права на приватизацію земельної ділянки (відмові у її наданні у власність, відмові у затвердженні проекту відведення, відмові у наданні дозволу на розробку проекту відведення, неприйнятті будь-якого рішення у встановлений строк тощо) право на приватизацію може бути ефективно захищене лише шляхом прийняття судом рішення про «надання земельної ділянки у власність». Таке рішення може бути прийняте за наявності розробленої технічної документації із землеустрою, що ідентифікує відповідну земельну ділянку, і в силу закону є підставою для відведення ділянки в натурі, посвідчення та реєстрації права на землю. Інші позовні вимоги у правовідносинах щодо безоплатної приватизації розглядатися судом не повинні, оскільки розгляд таких вимог за своєю природою не є вирішенням спору.

Окремо слід зупинитися на існуючій, хоча і не надто поширеній, судовій практиці захисту порушеного права на приватизацію шляхом «визнання права власності на земельну ділянку». Видається, що описана практика є хибною, оскільки «визнання права» як спосіб захисту права повинно застосовуватися для захисту існуючого, але невизнаного чи оспорюваного права. У разі ж порушення права на приватизацію необхідно застосовувати перетворювальний позов (позов про зміну правовідношення), яким є за своєю природою позов «про надання земельної ділянки».

 

  • замовлення (заявником) і виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (ч.7 ст.118 ЗКУ, ст.50 ЗУ «Про землеустрій»). Термін виготовлення регулюється договором (з урахуванням встановленого п.«г» ч.2 ст.28 ЗУ «Про землеустрій» граничного 6-місячного строку складання документації із землеустрою).  Типовий договір про розроблення проекту затверджено ПКМ від 04.03.2004 №266.

Проблема. Хоча «склад, зміст і правила оформлення кожного виду документації із землеустрою регламентуються відповідною нормативно-технічною документацією» (ч.3 ст.29 ЗУ «Про землеустрій»), зміст проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки врегульовано головним чином відомчими актами ненормативного характеру див., насамперед, «Еталон проекту відведення земельної ділянки юридичним та фізичним особам для будь-яких потреб»19, затв. першим заступником голови Держкомзему А. Третяком 18.06.1999. Хоча Еталон задуманий і на практиці фактично використовується як нормативний акт, його затвердження навіть не оформлене наказом, не кажучи вже про державну реєстрацію. Також існують сумнівні з точки зору законності спроби врегулювати відповідні відносини у рішеннях місцевих рад.

 

  •  погодження проекту землеустрою згідно із ст.186-1 ЗКУ.
  • державна землевпорядна експертиза проекту (необхідність такої експертизи у разі «відведення земельних ділянок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення» передбачена ст.9 ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації»). Порядок проведення експертизи визначається ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації» та наказом Держкомзему від 03.12.2004 №391 «Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації»;
  • затвердження проекту відповідною радою або адміністрацією (у двотижневий строк) (ч.9 ст.118 ЗКУ), яке одночасно є рішенням про передачу земельної ділянки у власність заявнику;
  • державна реєстрація земельної ділянки (ст.79-1 ЗКУ, ст.24 ЗУ «Про Державний земельний кадастр»). Відповідно до ч.1 ст.16 ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», «[з]аява про державну реєстрацію прав власності на земельну ділянку, права оренди земельної ділянки державної чи комунальної власності за письмовою заявою правонабувача може подаватися державним кадастровим реєстратором, який здійснив державну реєстрацію такої земельної ділянки»;
  • державна реєстрація права власності на земельну ділянку за набувачем (заявником). Відповідно до ст.125 ЗКУ, право власності на земельну ділянку виникає «з моменту державної реєстрації» цього права. Правові засади реєстрації визначаються ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

 

Свідоцтво про реєстрацію права власності на земельну ділянку

 

та

 

Витяг з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на земельну ділянку

 

 

 


1 Інформація до парламентських слухань 13.09.2005 року «Сучасний стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні». К.: Кабінет Міністрів України, 2005. С.18.

2 Управління використання земель інформує. 03.05.2006 // Офіційний сайт Державного комітету України із земельних ресурсів / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://dkzr.gov.ua/terra/control/uk/publish/article;jsessionid=D27851DF3D27917E83BF7319860576AC?art_id=39091

3 СНПААРК. 2001. - N 12. - Ст.1419.

4 Хрещатик. 2005. 16 серпня.

5 Земельне право України: Підручник / М.В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.П.Гетьман та ін.: За ред. М.В. Шульги. К.: Юрінком Інтер, 2004. С.75.

6 Снідевич О. Землевпорядні позови у цивільному процесі України // Право України. 2006. - №6. С.72.

7 Яницький В.П.Правові наслідки порушення порядку набуття права приватної власності на землю // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип.33. К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. С.414.

8 Див., наприклад, лист Верховного Суду України від 29.10.2008 №19-3767/0/8-08 // Мала енциклопедія нотаріуса. 2008. - №6.

9 Довідка про вивчення практики розгляду земельних спорів судами Київської обл. // Поточний архів Верховного Суду України. 2008 рік.

10 Справи: №2-2475/09, розглянута Івано-Франківським міським судом за позовом Г.Г.В. до Івано-Франківської міськради та виконкому Івано-Франківської міськради про зобовязання передати у приватну власність шляхом безоплатної приватизації земельної ділянки, видати державний акт на право приватної власності на земельну ділянку (позовні вимоги змінено на «визнати право на приватизацію земельної ділянки у розмірі …» - у задоволенні позову відмовлено).

11 Справа №2-4019/09, розглянута Шевченківським райсудом м. Запоріжжя, за позовом Я.Г.В., Д.В.Б., А.Г.В. до Б.О.В., Б.В.Б., Б.В.Б., П.О.С. про закріплення норми земельної ділянки, усунення перешкод в здійсненні права на приватизацію земельної ділянки.

12 Справа №2-1408/09, розглянута Запорізьким райсудом Запорізької обл. за позовом П.К.М., Т.М.Т., Т.Н.К., Д.М.В., Д.Ю.О. до Запорізької районної РДА про визнання незаконною бездіяльності органу державної влади щодо безоплатної передачі у власність земельних ділянок.

13 Справи: №2-565-09р, розглянута Млинівським райсудом Рівненської обл. за позовом Ч.Є.А. до Млинівської селищної ради про зобовязання передачі безоплатно у приватну власність земельної ділянки (йшлося про земельну ділянку, вже надану в користування).

14 Справа №2-1408/09, розглянута Запорізьким райсудом Запорізької обл. за позовом П.К.М., Т.М.Т., Т.Н.К., Д.М.В., Д.Ю.О. до Запорізької районної РДА про визнання незаконною бездіяльності органу державної влади щодо безоплатної передачі у власність земельних ділянок.

15 Справа №2-3544/09, розглянута Голосіївським райсудом м. Києва за позовом П.О.О. до Київради про зобовязання приватизувати земельну ділянку.

16 Справа №2-638/09, розглянута Залізничним райсудом м. Львова за позовом М.М.М. до Львівської міськради, Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин, Львівського міського управління земельних ресурсів, Залізничної рай адміністрації Львівської міськради про зобовязання здійснити приватизацію та укласти договір оренди земельної ділянки.

17 Справа №2-354/09, розглянута Острозьким райсудом Рівненської обл. за позовом Н.В.Д. до Оженинської сільради, Н.П.Д., Н.Ю.П., Н.О.П., Б.М.Я. про визнання незаконним рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку.

18 Див. матеріали справи №2-62/09, розглянутої Смілянським міськрайсудом Черкаської обл. за позовом Л.В.Г. до Смілянської міськради про визнання права власності на земельну ділянку.

19 Еталон проекту відведення земельної ділянки юридичним та фізичним особам для будь-яких потреб. Держкомзем України: Центр державного земельного кадастру. Київ, 1999. 129 с.

20 Лист інституту археології стосовно обовязкової експертизи при відведенні земельних ділянок // Головне управління Держкомзему України у Харківській області. Офіційний веб-сайт. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.kharkovzem.org.ua/novyny/2010123.html

Коментарі   

# Борис Іванович 18.12.2014, 15:54
дОВІДКА "ЩО НЕ ВЕРБЛЮД" ПРИВАТИЗАЦІЯ ОДНОРАЗОВА, А ДОВІДКА НЕ ПОТРІБНА, БЕРЕМО СКІЛЬКИ ХОЧЕМО І ДЕ ХОЧЕМО!!???
Відповісти